引言Introduction
这份报告的基础是世界银行1992年“中国环境战略报告”，试图对中国森林资源的评价给予更新。报告数据来源于四次森林资源普查和案例研究，力图分析森林资源变化的趋势，找出森林退化的原因，为建立可持续发展的森林管理体系提供政策建议。
作为一个森林资源贫乏的国家，近年来中国在森林发展上作出了巨大的努力，相关资料经常见诸于各种公开出版的官方报告、统计资料和分析报告（林业部，1983，1990，1996；Rozelle 等，1999）。人工造林在森林面积与蓄积量增加方面贡献颇大，在这方面，世界上很少有其他国家可以与中国相比。本报告用一些数据分析了当中国林业从大规模的植树造林中受益时，天然林的破坏情况正在恶化，导致森林面积总体扩大的情况下，森林质量下降。结合案例研究中森林质量下降的分析，我们认识到中国森林退化呈现地区性与结构性特征。中国森林资源的结构性变化体现为成、过熟林的比例下降。而这些成、过熟林多分布在国有林区的天然林范围内。区域性森林退化主要在中国的西南林区与东北林区，这两个林区是中国最主要的传统林区。森林退化的规模被长时间忽视了，从全国性的森林统计资料上很难看出这种情况，全国数据在加总的过程中将各省内部地区间森林消长的差异掩盖了。
森林退化的后果主要表现为水土流失与生物多样性的丧失。森林退化被认为是1998年长江大洪水与松花江洪水的原因。
我们分析了导致森林退化的主要原因：不合理的激励机制、缺乏市场改革、监管能力不足。而人口增长的压力和市场需求的增加更加剧了森林退化。
1998年发生了长江大洪水与黄河断流，森林资源的合理开发利用和生态环境保护已经引起各级政府的重视，这给林业部门带来了机遇。这也是林业部门进行认真与系统化改革，吸取我们研究中所提到的教训的机遇。我们的建议包括：在决策制定过程中采用社会成本评价，改革林地产权，利用市场工具与改革流通体制，鼓励私人部门参与正在进行的大的林业项目等等。仅仅增加国家投资只能再生产旧的林业经营管理体制，结果可能与森林资源保护的目的背道而驰。
本报告分为以下几个部分：第一部分是关于中国林业资源的总体评价，第二部分分析中国林业资源变化的总体趋势，包涵地区性与结构性变化的分析。第三部分用案例研究材料进一步分析森林退化状况。第四部分分析森林退化的原因。第五部分介绍政府在森林生态保护与发展方面的重要举措。第六部分提出政策建议。
1.中国森林资源现状
根据第四次全国森林清查（1989－1993年）统计资料分析，我国的森林资源现状具有以下特点：
1.1森林资源少，森林覆盖率低，扩大森林资源具有较大的潜力
我国现有林业用地25677万hm2（不包括台湾省与西藏实际控制线以外的土地），占国土总面积的26.7%，其中有林地面积占12850万hm2，占林业用地的50.1%.各类林业用地的面积和比例见表1，无林地占28.53%，还占相当大的比重。森林面积在全世界居第五位，占全世界森林总面积的3.9%，但人均森林面积只有0.12hm2，仅有世界人均森林面积的18%，在全世界名列119位，居世界后列。
全国活立木总蓄积量为1178523.93万m3，有林地总蓄积量为1013675.32万m3（表2），森林资源在总的数量上是比较大的，有林地总蓄积量占全世界森林总蓄积量3840亿m3的2.63%，名列第8位。世界人均拥有森林蓄积量为71.8m3，而中国人均拥有蓄积量仅为8.6m3，是世界平均水平的12%，是世界上最低的国家之一。无林地、灌木林与疏林地总共有12100万公顷，占林业用地的47.1%，这说明林业发展还有土地资源……
表1中国林业用地资源概况
林业用地类型面积（×106hm2）
占林业用地（%）
有林地128.5350.05
灌木林地297.1011.57
疏林地18.037.02
未成林造林地7.142.78
苗圃0.120.04
无林地73.2628.53
合计256.77100.00
来源：全国森林资源统计（1989-1993），中华人民共和国林业部，1993
表2中国各地区森林蓄积量资源概况（面积：×106hm2，蓄积量：×106m3）
地区林业用地
面积活立木
总蓄积林分单位蓄积
m3/ha
面积蓄积
华北地区1）
45.411284.1816.011000.0762
东北地区35.612504.8625.132241.1189
华东地区33.2940.7215.2682.9445
中南地区48.29963.1519.53752.2739
西南地区71.035045.4225.14558.3161
西北地区27.39820.067.66675.2288
台湾省1.97226.851.86226.85122
全国2）
262.8911785.24110.4910136.7589
全国3）
260.9211558.39108.649909.9187
1）包括内蒙古自治区，以下同，2）包括台湾，3）不包括台湾
来源：全国森林资源统计（1989-1993），中华人民共和国林业部，1993
中国有丰富的木材资源。总木材蓄积量为118亿立方米，尽管森林木材蓄积量为101亿立方米（表2）后者只有世界总量的2.63%.人均为8.6立方米，只有世界水平12%，在世界水平上处于很低的水平。
森林覆盖率只有13.9%，仅为世界森林平均覆盖率的64%，在世界林业国家中上遥遥落后。表3是我国与世界部分国家的森林资源的比较，我国的森林资源平均水平与世界林业发达国家和世界平均水平相差很大。
表3中国森林资源与部分国家的比较
项目森林面积
（×108hm2）
森林蓄积
（×108m3）
森林覆盖率
（%）
人均森林
面积
（hm2）
人均森林
蓄积
（m3）
前苏联7.65732.5363.3316
美国3.08182.6341.590
加拿大3.22178.13515.5825
中国1.34101.37140.128.6
全世界28.03100220.6571.8
我国相当于世界（%）
4.83.36418.512
根据联合国粮农组织1997年179个国家森林资源评估报告、全国森林资源统计（1977-1981，1989-1993）资料整理
全国林业用地面积2.63亿hm2，但有林地只占了林业用地面积的一半左右，尚有一亿多公顷的宜林的无林地，其中有60-70%处于湿润半湿润气候区，适于人工造林。此外，还有1845.47万hm2疏林地和3041.62万hm2灌木林地，如果对这些低效林地实行封山育林和改造，其中有较大部分可以恢复成林。因此，发展森林资源有较大的潜力。
1.2森林资源地理分布不均衡，主要分布在西南和东北林区
从我国森林资源的地理分布来看，主要分布在东北林区和西南林区，其次分布在中南地区的丘陵山区，而辽阔的西北地区、内蒙古和西藏的中西部地区、华北和长江、黄河下游地区的森林资源分布稀少。东北内蒙古三省区有林地面积共有40493200hm2，占全国有林地面积的30.3%，西南三省区有林地面积30708700hm2，占全国23%，这两个主要林区有林地占了全国林地面积的一半以上。从林分面积来看，东北内蒙三省区和西南三省区的林分面积接近全国总面积的2/3，分别为40493200hm2和28313200hm2，占全国总林分面积的33.7%和25.4%（表4）。从活立木总蓄积量来看东北内蒙古三省区和西南三省区分别为3628747900m3和5045424800m3，占全国的30.8%和42.8%，林分蓄积量在上述两林区分别为3137870200m3和4558303000m3占全国的31%和45%，蓄积量占了全国总蓄积量的3/4（表2）。
在森林资源占全国的比重中，各省区相差较大（表5）。有林地面积占全国比重最大的的黑龙江省达12.1%，内蒙古其次，占11.9%，森林资源占比重很小的是北京、天津、上海三个直辖市和江苏省、青海省和宁夏回族自治区；林分面积与有林地面积有相似的比重分布。在有林地蓄积中，最大的西藏自治区达20.3%，其次黑龙江13.3%，四川12.9%，云南10.9%，除三个直辖市外，山东、江苏和宁夏比重都很小。
1.3森林资源结构不够合理
我国森林按经营目的划分的林种结构见表6、7，用材林的面积和蓄积量的比例占了整个森林资源的3/4，防护林和其它用途的森林资源比例小，这与充分发挥森林的多种效益和目前的天然林保护工程是不相适应的，需要进行林种结构调整。
幼龄林、中龄林和成过熟林的面积比例4：4：2，蓄积量比例大致为1：3：6（表6），全国水平的林龄结构基本上是合理的。但在我国的中南林区和华东地区，森林的主要成分为近期发展的人工林，林龄结构出现失衡。在华东地区幼、中、成熟林的面积比例为5：4：1，蓄积量比例为2：6：2；中南林区面积比例为5：3：1，蓄积量比例为2：6：2.这些地区中幼林的比重占了绝对优势，可采资源少，给森林资源的利用带来了较为严峻的挑战。
用材林资源的林龄结构现状如表7所示，全国的用材林面积主要分布在低龄组，成过熟林的面积偏低。用材林资源和蓄积量主要分布在西南林区、东北内蒙三省区，虽然中南地区的集体林区的用才林面积占了相当的比重，但由于林龄偏低，森林蓄积量占的比重不大。
在树种结构中，针叶林和阔叶林面积基本对半，蓄积量比例约为5.5：4.5，与前几次森林资源清查统计资料相比，针叶林资源有降低的趋势。森林资源结构不够合理还表现在大径木比重逐渐下降，小径木比重增长，针叶林比重下降，主要树种蓄积减少，疏林地面积增加。这是对林业资源利用的严峻挑战。
1.4用材林可采伐资源较少
全国（除台湾和西藏控制线外）用材林总蓄积量67.4亿m3（表7），占全国林分蓄积量99.1亿m3的68%，其中成过熟林蓄积量只有37亿m3，占用材林蓄积量的54.9%.减去在西藏尚无条件进行开发的约5亿m3的资源，只有32亿m3可供开发，但在西南和东北林区有相当林分处于过熟林阶段，林分病腐、风折、枯损严重，此外，在西南和东北的国有林区还有相当部分资源分布于大江大河的上游，具有水源涵养和防护功能，是不宜进行大量采伐，在中南集体林区现有的成熟林多分布在交通不便的边远山区，资源开发难度大。在全国有条件利用的32亿m3成过熟林中，实际可供利用的森林蓄积量约占70%左右，即约为22亿m3.
新中国成立以来，全国林业用地和有林地面积增幅较大；活立木蓄积不断增长，林分蓄积呈现持续增长，反应了中国的林业建设，尤其是人工造林正在飞速发展之中。资料表明，中国人工林保存面积达4139万hm2，年平均增长5％，中国人工林面积约占全国森林面积的31%、世界人工林面积的1/3.据中国森林资源第四次清查和消耗量调查（1989-1993年）表明，全国森林资源年生长量为4.75亿m3，年消耗量为3.76亿，表明中国消灭了森林资源赤字，扭转了长期以来森林蓄积量持续下降的局面，开始走向了森林面积和森林蓄积量的双增长。
虽然中国已实现了全国森林资源总生长量和总消耗量的持平，但中国森林资源变化的总趋势是：森林覆盖率开始上升，森林面积和森林蓄积量持续增加，但森林资源的质量仍在下降，单位面积森林蓄积量正在减少，尤其用材林的近熟林、成熟林和过熟林的面积和蓄积量在大幅度减少（见表10和19）。
全国森林资源清查数字表明，从第一次清查（1973-1976年）到第二次清查（1977-1981年）之间，全国森林过伐1900万m3，其中用材林年均过伐6400万m3；而从第二次清查到第三次清查（1984-1988年）之间，全国年均森林过伐上升到2800万m3，其中用材林过伐9610万m3.从中国几个重要的木材基地成熟林用材林过伐情况看，形势更加严峻。黑、吉、蒙三省区成熟林用材林年均过伐10937万m3，川、滇两省过伐3088万m3，南方10省区集体林区年均过伐2177万m3，其它省区过伐864万m3，即全国成熟用材林年均资源赤字1.7亿m3.现在全国成熟林用材林蓄积26亿m3，扣除由于种种条件限制的不可及和不宜采伐的部分，全国可开发利用的成过熟用材林资源只有14－15亿m3.
2.2各地区森林面积动态
2.2.1有林地面积动态
根据四次林业清查资料统计整理，有林地面积动态变化见表10.可见，除第一次和第二次清查间隔期内全国各地区有林地面积普遍降低外，随后两次林业清查期间有林地面积呈现连续增加的趋势。第一次和第二次清查间隔期全国有林地面积减少659万hm2，减少了5.4%，森林覆盖率从12.7%降低到12%，净减0.7%；其间，有林地面积减少最迅速的地区是东北林区、华东地区和中南集体林区，分别减少了32.2%，15.34%，9.89%，说明这些地区森林采伐利用量较大。有林地面积减少的原因主要是森林采伐、乱砍滥伐和毁林开荒所致。据吉林、黑龙江和广西三省区连续清查固定样地复查资料表明：吉林省复查区五年共减少有林地面积54万hm2，平均每年近减少11万hm2，主要原因是森工企业地区以采伐所占比重最大达63.6%，在地方市县地区一级乱砍乱伐所占比重最大达47.7%.黑龙江40个林业企业局有林地五年共减少面积79.5万公顷，平均每年近减少15.9万hm2，其中，由于森林采伐后迹地未能及时更新，或择伐、抚育伐强度过大占54.1%，乱砍乱伐占25％，毁林开荒占7.8%，森林火灾5.9%，其它占7.2%.广西1978－1980年有林地面积共减少13.9万hm2，两年来采伐、火烧和毁林开荒面积达33.1万hm2，相当于同期人工林造林保存面积的2.9倍。
第二次清查以后到第四次清查间隔期全国有林地面积净增16%，森林覆盖率从12%增加到13.9%；有林地面积增长最快的华东地区和西南地区分别增加31.3%和24.6%，其次，中南地区和西北地区分别增加13.4%和12.1%，东北地区增加较少，仅5.6%.
2.2.2用材林面积动态
表13的用材林面积变化动态表明，在第一次清查和第二次清查间隔期，除华北地区以外各地区用材林面积均出现锐减，随后在第二次和第三次清查间隔期还继续出现低微的下降，直到第四次清查期间才开始扭转用材林面积长期持续降低的局面。尽管如此，全国的决大多数地区的用材林面积尚未恢复到建国时的水平。与上述趋势不同的是，华北地区在第一次清查和第二次清查期间用材林面积增加较大，随后增加较小，而中南地区和华东地区用材林面积在第三次清查后出现显著的增长态势。
在第一次和第二次清查期间，全国用材林面积减少了1737.06万hm2，各地区的用材林面积锐减。其中，以东北地区递减数量最大，共减少1160.6万hm2，其次是中南地区，共减少537.38万公顷，西南地区共减少491.2万hm2.
在第二次和第三次间隔期内用材林面积共减少284.72万公顷，年均减少34.92万公顷，年均减少率为0.42％，其中用材林和成熟林下降幅度最大，由2187.70万公顷减少到1418.63万公顷，共减少769.07万公顷，年均下降111.52万公顷，年均减少率为5.10％。各类型省区的用材林成过熟林面积都在锐减。其中，以东北、内蒙古三省区的递减数量最大，共减少549.28万公顷，其次是四川云南两省共减少121.60万公顷；南方集体林十省区共减少91.71万公顷，其它省区减少6.48万公顷。
第三次和第四次清查间隔期内用材林面积净增485.90万公顷，年增加120.78万公顷，年增加1.45%，扭转了过去的下降局面。但是用材林的成、过熟林面积仍然在下降，由原来的1740.33万公顷下降到1669.36万公顷，共减少70.97万公顷，年均减少27.10万公顷，年均减少率1.56%.
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2.2.3人工林面积动态
我国的人工林建设发展很快，人工林的面积呈现持续增长的态势。中南地区的人工林建设出现了较大的变动，也是人工林面积发展最快的地区，除第一次和第二次森林清查期间人工林受破坏较大，面积出现较大幅度的降低外，随后人工林发展很快；人工林发展较快地区还包括华东地区、华北地区和西南林区，这与这些地区的防护林建设有明显关系；东北地区人工林总的显现增长趋势，但在第四次清查期间出现了较大幅度的下滑。
在第二次和第三次清查期间隔期内，全国人工林面积有明显增长，间隔期内人工林面积由2781.15万公顷增长到3101.12万公顷，共净增1048.78万公顷，年平均净增率为4.75%.其中，已成林人工林面积由2219.17万公顷上升到3101.12万公顷，共增长600.94万公顷，年均净增率达5.01％。未成林人工林面积由561.98万公顷上升到728.81万公顷，共增长166.83万公顷，年均净增率达3.74％。
第二次和第三次清查期期内，人工林面积净增277.54万公顷，由前期的3101.12万公顷增加到本期的3378.66万公顷。本期内人工林面积增长速度有所减缓，以中南地区人工林增长最快。建国以来，全国人工林面积增加1009.66万hm2，增加了42.6%，其中，增长较快的西南地区和华北地区分别增长了2.6倍和2.5倍，西北地区增长也较快，增长了1.9倍，这与长江中上游防护林和“三北”防护林建设发展较快紧密相关。
2.3各地区森林蓄积量的动态
2.3.1林分蓄积量的变化
Forest Stock Change
在林分蓄积量中，从第二次清查以来全国各地区都出现不同程度的增长趋势（表15），其中增长最为显著的是西南林区。在第二次和第三次清查间隔期内东北地区、华东地区和中南地区的林分蓄积量都出现了下降，到第四次清查时林分蓄积量已经恢复到第二次清查时的水平，扭转了林分蓄积量下降的局面，其中西南林区增长最快。
2.3.2用材林蓄积量的变化
四次森林清查期间，除了中南地区和华北地区外，全国各地区用材林蓄积量普遍出现降低的态势，在第四次林业清查期间有所扭转。其中，在第一次和第三次林业清查期间降低幅度最大的是西南林区和东北林区，这与这两个地区是主要的森林采伐区紧密相关；而中南集体林区和华东地区的用材林蓄积有较大的增长趋势。
2.3.3人工林蓄积量变化动态
全国各地区人工林蓄积量在四次森林清查期间普遍出现强劲的增长趋势，其中增长最快的林区是华东地区、中南地区和华北地区，其它地区的人工林蓄积量增长的幅度较缓。
2.4森林质量动态变化
2.4.1单位面积蓄积量变化
表17是全国和各地区森林林分单位面积蓄积量的变化，在包括西藏和台湾的情况下，在全国水平呈现较小的波动，即出现先下降后有略为增加的趋势，但除了台湾和西藏的具高生产力且可及力较低的森林资源就可以看出全国森林的林分单位蓄积量在降低，表明森林的质量在持续下降。从各地区来看，从第二次清查开始，单位面积蓄积量都在下降，到第四次清查时略有回升。
2.4.2可采森林资源变化动态
根据第四次（1989—1993）全国森林资源清查结果显示，与上次（1984—1988）清查相比较，在清查间隔期内，我国用材林成过熟林蓄积平均每年出现1.7亿m3的赤字。其中东北内蒙古三省区成过熟林年均减少1.1亿m3.从全国可采伐利用的资源现状看，用材林成过熟林蓄积只剩26亿m3，扣除西藏自治区5亿m3和金沙江、雅砻江、天山西部、秦岭等高山林区的部分资源，以及处于大江大河上游、不宜开发利用和其它不可及部分外（约占成过熟林总蓄积的30％），则全国最多只有14亿至15亿m3资源可供采伐利用。若按年均赤字1.7亿m3消耗水平推算，则全国现有的可采伐利用天然林8年左右就被采光。东北内蒙古国有森工企业局系统中，年均资源赤字1.1亿m3.按这样的速度采伐消耗，在5—6年后就要枯渴。南方十省区用材林面积占森林总面积的22.8％，蓄积量仅有2.2亿m3，主要分布在高山、远山的偏远林区，难以采伐利用，生态防护效益十分显著，实际上，当前南方集体林区每年采伐的森林绝大部分都是人工中龄林，根据1989—1993年清查，用材林成过熟林的林木资源在两次清查问隔期内持续下降，减少了约2亿m3，每年出现赤字5400万m3.
2.4.3林龄结构变化动态
根据表19全国林分的幼、中龄林与成过熟林的面积比例由第一次和第二次清查时的7：3变为第三、四次清查时的8：2左右；蓄积量比例由3（4）：7（6）变为5（5.5）：5（4.5），可见中幼林面积和蓄积的比重都有较大的增长，而成熟林的面积和蓄积量则显著下降，由于过度采伐引起的林龄结构低龄化，结构不合理是森林质量下降的重要原因。
在各地区中东北林区林龄结构由于采伐导致低龄化，成过熟林蓄积量比例下降的现象尤其严重，其次是西南林区，但西南林区成过熟林仍占相当大的比例。其它地区的林龄结构和成过熟林的比例均较低，也普遍存在森林质量低的问题。
由下面的情况可见，我国的森林质量仍在下降，森林资源还存在潜在的危机。尽管第四次清查以来，我国实现了森林面积和森林蓄积量的双增长，森林覆盖率也在提高，但实施天然林保护工程，提高森林的质量势在必行。
3中国森林资源的困境和危机
如果仅从林分总面积和总蓄积的趋势来看，中国林业的形势是好的。各地区和各省的情况也是如此。但是事实上毁林及由于经营不善造成的森林退化现象一直在困扰着国家及林业的决策者[1].应该说森林资源增长和破坏两种趋势并存于许多地区。
目前的判断是森林资源增长主要来源于近二十年人工造林的成功以及平原绿化的发展。如图7所示，近三次森林资源清查表明全国各地区的人工林面积均呈现增长趋势。只有东北地区最近有所下降。在人工林比重最大的南方集体林区，近来在营造速生产林方面也取得了显著成绩，特别是引入世界银行贷款实施的国家造林项目取得很大成功（Rozelle et al ，1999）。如前所述，西南，东部和华北人工林的发展从而森林面积的增长主要得益于国家庞大的防护林工程的建设。
从各地区（特别是东北和西南）森林资源结构变化的数字，特别是成过熟林比例下降的数字可以推断中国的森林还没有进入持续经营阶段。而与成过熟林对应的天然林资源正在以相当快的速度减少。这个问题最初引起最高领导人的重视是在1996年。但1998年长江的洪水真正起到了促使人们对天然林退化现象采取行动的作用。洪水推动了人们仔细研究天然林减少的程度及其严重的生态后果。国家林业局和各种学术团体都组织了一些有关国有林区天然林资源退化及由此导致的生态和经济问题典型调查。这些调查的结果证实实际的毁林远远超过森林资源清查所显示的毁林程度：
3.1毁林开荒的程度
毁林开荒源于急速增长的人口压力，一部分有林地和历史上的轮歇地转化成永久性耕地。这种森林退化的规模从拟议中的退耕还林计划中可见一斑。在有关长江流域水土流失来源的讨论中（林业局，长，黄生态规划，1999），上游的坡耕地被认为占2/3.在四川省，5度以上的坡耕地有2602万亩，占全部耕地的38.4%.其中5-25度的有1448万亩，25度以上的1154万亩（林业局“关于四川省天然林保护和退耕还林（草）有关情况的调研报告”1999，10，23）。这些坡耕地多数是从林地或草地转化而来。
3.2过伐照成的森林破坏
研究表明（陈炳浩，1998），全国每年平均有林地变为无林地117万公顷。而这过伐中国有林区起主要作用。长江上游长期以来屡遭滥砍乱伐，致使森林覆盖率由建国初的30%-40%下降到现在（1998年）的10%左右。1957年，四川省森林覆盖率尚有22%，到1993年下降到3.3%，有13个县不足1%.长江主要支流岷江上游地区，50年代森林覆盖率尚有30%以上，70年代已少至18.8%，90年代已不足10%.贵州省乌江流域上游山地森林覆盖率由25%减少到6%.云南省西北部森林覆盖率现在比建国初期减少了一半。据另一分报告（张雷，1998），在1989至1993年期间东北，内蒙古国有林区年均超限额采伐量仍在800多万立方米。中国水利年鉴（1999？）称，松花江，嫩江上游毁林毁草开荒严重。目前整个大兴安岭南麓的林缘比新中国成立初期平均后退100多公里。
4.森林破坏的原因
4.1国有林区。
事实上国有林区森林退化比集体林区要严重得多。由于森林退化所导致的生态和经济危机也已存在多年。拟议中的天然林保护工程引发于长江洪水，真正的原因是这两个危机。导致国有天然林区生态和经济危机的原因有如下几点：
（1）林区人口增长过快，国有森工企业社会负担过重。国有林区现有劳动力130万人，在现有的产业结构下，预计今年将有超过计划1/3的富余劳动力（唐小平等，1998）。在职职工每人要承担近一万元的社会福利性开支（张雷，1998；）。
（2）国有森工企业管理体制助长森林过度利用。在传统计划经济体制下，国有林区（以及集体林区）在国民经济体系中被视为原材料车间。林区的功能是向国家提供木材及其他林产品。森林资源的稀缺性，从而森林利用的机会成本是被忽视的。这样就造成森林恢复所需的投入不足，产生原始林长期退化的结果。近20年，在国家施行经济体制改革的过程中，国有林区变化缓慢。僵化的林地产权制度限制了这个国有林区最丰富的资本要素的有效利用，结果是产业结构过度集中于森林产品的利用，毁林的压力仍然很大。另一方面，对国有森工企业负责人的考核偏重于经济指标。企业上缴利润多少一直是评判经营者能力的最重要的依据。而对森林资源恢复和保护工作的评价，一则难度较大，二则缺乏切实可行的措施，基本上流于形式。这种体制缺陷显然只会助长森林过伐。
（3）森林资源管理体系形同虚设。在国有林区，用于实施森林资源管理的力量远远小于集体林区。国家林业局派出的资源监督专员缺乏足够的手段对所管辖的地区施行有效的监控，即使发现问题也没有足够的行政和法律权威去加以纠正，仍要依赖原有的森工管理系统加以规范，使得这种监督形式十分缺乏效力（张雷，1998）。
4.2集体林区
（1）产权改革不彻底，林区居民对林业发展决策参与度低。多数集体林区实行了类似于农村联产承包责任制的林业生产责任制（或称分林到户）。但这种经营权制度还很不稳定。经常会根据人口的变化加以调整，使经营林地的农民无法做长期投资的打算。这很不利于森林的恢复和管护。由于历史上多次进行产权更迭，农村改革以来出现大量林权纠纷，偷砍盗伐现象很多。哄抢集体和国有林木的事情时有发生（ZGLYNJ，）。另一方面，在大型林业发展项目的规划中往往采取一刀切的办法。在安排林地时有忽视林农权益的现象，在林种树种选择中缺乏调查研究，在结构上不能满足当地群众的生活需要（郑宝华，1997；罗荣淮，1997）。这中问题的存在往往是农民参与植树造林积极性低的原因。权益安排不当及结构不当还带来偷砍盗伐的隐患。而在这些问题解决得较好的地方，毁林的案件就少得多（刘东生，徐晋涛，1993）。
（2）僵化的流通体制导致黑市交易增多。在集体林区实行采伐限额制度，森林采运须有林业主管部门出具“三证”，林区木材由林业部门一家经营。在流通环节各地均对木材课以重税。所有这些制度综合作用使经营林木的农民所得远远低于销区木材价格所预示的林业收入水平，导致黑市交易扩大。有人估计黑市交易的木材占集体林区木材交易量的20%左右。
5.天保工程及林业生态建设
中国对天然用材林进行有计划保护始于90年代初。1993年在海南省实行了原始林禁伐。1996年下半年，鉴于西南国有林区由森林过伐形成的生态和经济危机，朱熔基提出在该地区实施禁伐。这个倡议促使林业主管部门重新思考生态建设在林业中的地位，并开始制订在长江黄河中上游保护天然林的计划。1998年的长江洪水引发了更强烈的天然林禁伐的呼声。长江中上游许多省份纷纷加入禁伐的行列。随后，在林业局制订的天然林保护计划中，加入了西北和东北国有林区的禁伐和分类经营的内容。可能是由于国家财政能力的限制，在1999年末，东北地区又被排除在了天保工程之外。目前，最新的政府文件是林业局起草的“长江上游，黄河上中游地区造林绿化工程总体规划”（1999）。
在这些文件中可以了解到中国政府为逆转由毁林导致的生态和经济恶化趋势准备采取的措施。主要措施包括：禁伐和退耕还林（草）。在长江流域，禁伐和退耕需要同时进行。而在黄河流域，重点是退耕还林和还草。中国政府准备拿出大量资金和粮食，以协助这些地区的森工企业由采伐单位变为营林单位，以及耕种坡地的农民改变土地利用方式。在森工企业转变经营内容的过程中将产生大量的失业人口（目前的估计在50万和100万之间）（天保中心，1999）。退耕还林和还草也将使农民失去传统的生活来源及改变生产方式。如何制定最有效的政策从而是这个转折过程社会成本最低，以及如何运用市场手段等，是亟待研究的问题。
基于东北国有林区在国家林业部门的传统重要地位和目前所面临的严重的生态和经济问题，仍有可能重新列入国家天然林保护的议事日程中。目前的问题可能主要出在将所有的问题都要求由国家财政负担，成本计算过高。事实上在长达十几年的时间里，国有森工企业为缓解人口压力和经济危机，已发展了许多应急的自救措施。这些措施里包含了许多制度创新的内容，如将国有土地承包给林区职工（中国林业经济学会调查组，1998）。虽然存在很大争议，这样的创新提供了降低天保成本的可能途径，应该得到林业决策者的关注。
6.结论与建议
传统林区人口的增加，国民经济收入增长带来的对林产品需求的增加，已经、并且会继续给现存的森林资源带来巨大的压力，特别是在天然林区。现存的法律和制度框架不能有效的保护森林生态系统，特别是在生态系统脆弱地区的林地不合理使用与过度采伐。尽管国家领导人有强烈的意图想要在关键地区恢复森林生态功能，但如果不使用更多的经济手段和提高行动的效率，目前的趋势将不会得到扭转。
中国林业部门的市场化的改革滞后于其他部门的改革。现有的工业与农业部门的改革要素没有在林业部门中实施。林地产权的非集体化、国有与集体林地的承包经营仍然为林业高层领导人所抵制。中央林业部门对在集体林地引入市场体系改革的抵制还相当强烈。大项目投资仍然依赖政府的计划和财政投入。如果没有经济体制下的经营管理体系改革，增加的政府投入只能再生产那种现在已经证明导致森林退化的旧体制。结合以上的分析，一个可持续发展的林业生态系统的建立，有赖于如下方面改革的成功：
1.林地产权：集体林区已普遍实行林业生产责任制。深化改革的任务是稳定农户的林地经营权属，以创造一个有利于长期投资的环境。在国有林区，配合其他工业部门的国有企业改革，尝试通过国有资产重组来搞活林区经济。积极探索通过林区职工家庭承包经营闲置林地缓解经济危困的途径。这在许多林业企业已积累了相当多的经验。这些有益的尝试提供了一条降低天然林保护成本的思路。
2.市场准入：目前在林区仍然实行国有林业部门一家收购的政策。流通环节的独家垄断和高税费大大降低了林农的林业收益，是造成集体林区偷砍盗伐和黑市交易增加的原因。在集体林区放开市场是使林业生产者在增加的需求中得益的唯一途径。加上稳定的产权体系，林农投资于林的积极性就会提高。
3.经济手段：传统的森林资源管理依赖于行政命令和行政指标。限额采伐既是一例。由于市场条件起伏波动，限额采伐限制了生产者随价格变化灵活调整，使收入最大化的空间，从而造成一定的经济损失。而且，执行限额采伐制度需要大量的行政资源的投入。在国有林区，由于这种行政资源的不足或错位，限额采伐制度近乎一纸空文。在按照天然林保护的要求和林业分类经营原则对现有天然林进行重新规划以后，对继续进行商品材生产的国有林和南方的集体林尝试放开采伐限额限制。研究用税收，金融，有限补贴，技术服务等。经济手段促使森林资源的恢复和发展。
4.私有部门参与：林业发展项目的计划，区划和方案设计应更多鼓励私有部门（家庭，社区和私有企业）参与。在集体林区的工程造林项目应建立可容纳当地居民意见的机制。听取他们的建议，考虑他们的要求，从而为项目的顺利发展奠定基础。在国有林区，大规模人工造林和退耕还林项目同样也必须建立在充分吸收当地居民意见的基础上。私有部门通过竞争参与天保工程将有助于提高工程的实施效率，减少资源浪费，从而降低国家的财政负担。
在大型林业项目的决策过程中，我们深感到从经济的角度而不仅是从传统的只考虑物理平衡的角度出发来考虑问题更重要。毫无疑问，政府有在重要区域进行改革的决心，但问题是如何建立一套有经济效率的工作机制。例如，在退耕还林和退耕还草成为其主要任务的西南和西北地区，必须要进行仔细的成本估算。现在拟采用的从其他地方调进粮食以补贴当地农民的方案就面临着成本过高的问题，有可能使整个项目无法实施。
另一个需要考虑的问题是大规模退耕计划所带来的社会影响。不但农民将失去他们赖以生存及生产的手段，在政府计划的五年内新的退耕土地是否能得以持续发展也是不确定的。为了减少项目所带来的变革而引起的负面影响，我们必须在项目开始前就对最终所要达到的目标及每一个步骤的实施方案有一个清晰的认识，并且要循序渐进地进行。这样可以为受影响的各方提供明确的改革方向以便他们在变革发生之前调整生产计划。
参考文献
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