实施反倾销,对我国而言,是一项崭新且具有挑战性的执法工作。长期以来,我国各界人士更多关注的是如何对付国外对我国的反倾销起诉,但对于外国在中国的倾销行为是否实施反倾销,则既无强烈的意识,又无相关的经验。随着我国《反倾销和反补贴条例》的出台,实施反倾销的执法工作正式启动。1997年10月,在国内新闻纸行业占85.8%份额的我国九大新闻纸厂家对来自美国、加拿大、韩国等新闻纸商在我国倾销一事联合向外经贸部提交了要求反倾销调查的申请,这是由国内产业提出的首例反倾销诉讼案件。1998年7月,外经贸部发布了对来自美、加、韩等三国的进口新闻纸倾销的肯定性初裁,1999年6月作出肯定性终裁。这一具有指导意义和里程碑式的案件,正式揭开了我国国内反倾销工作的序幕。可以预见,在我国市场开放度日益扩大、关税日益降低的今天,反倾销将成为我国保护国内产业最有效并将频繁使用的法律手段之一。
但是应当注意到,我国是反倾销法的后行国家,实施反倾销法处于起步阶段,在实施反倾销法的过程中,仍存在许多问题,本文拟就反倾销法实施中的制约因素及对策进行探讨。
一、立法方面
从西方国家的反倾销立法情况看,由于具有90多年的立法史及立法经验,其反倾销法的内容均达到了精细和完备的程度,从而为实施反倾销提供了具体的操作指南。相比之下,我国的反倾销法尚处于初始阶段,立法内容还相当粗陋,在某种程度上尚缺乏可操作性。具体而言,我国反倾销立法主要存在以下几个问题:(1)对一些涉及反倾销制裁范围的重要概念缺乏应有的界定,如“地区产业”、“相似产品”。而这些概念对反倾销实施范围的界定起着关键作用。这些概念的缺失,或将导致是否存在倾销这一关键问题上出现分歧,或将导致认定倾销的随意性。(2)在实施反倾销程序的具体步骤中,缺乏明确的“时间限定”。现行《反倾销和反补贴条例》仅对从立案到终裁的时间作出了规定,即除特殊情况外,调查应在其开始后一年内结束。但对立案调查的时间、初裁的时间等均没有时间限定,这不仅使整个程序缺乏公开透明性和预测性,也难以确保反倾销的公正性和实施效率。在发达国家的反倾销立法中,这些内容规定得都相当具体,如根据美国反倾销法,商业部在接到申诉书后20天内要做出是否立案调查的决定;国贸委在收到申诉书后7天内开始调查;国贸委必须在45天内做出是否损害的初裁;商业部在接到申诉书后160天内必须做出进口产品是否低于公平价值销售的初裁,等等。此外,随着科学技术的进步,产品的更新换代不断加快,有些产品在确定征收反倾销税后,新的换代产品不久又开始新的倾销了,因此,为适应新的形势,尽量缩短调查时间将是理性的选择。(3)立法内容缺乏应有的灵活性。反倾销作为一种行政手段,它的直接目的是尽可能地实现国家的对外贸易政策。作为实现政策的工具,反倾销法必须保持相应的开放结构,使其规范既具体又具有相当的灵活性,以适应千变万化的客观情势之需求。在此方面,欧共体的立法是一个成功的范例。例如,欧共体反倾销条例对倾销及损害的规定可以说再详尽不过了,但细观其内容,欧共体认定倾销的方式不只是一种,而对每一种认定方式都可用例外加以排除,这就使得欧共体委员会可以根据欧共体对外政策的需要,选择其认为合适的标准。(4)缺乏司法复审制度。我国现行法律未设立对调查及终裁进行审议的机构,这样如果利害双方对裁定结果有异议,在现行法中也找不到相应的办法和机构予以解决。从国外立法看,欧盟和美国均设有专门的法庭,ＷＴＯ在《反倾销守则》第13条亦规定,世界贸易组织成员应设立独立于政府部门的机构,该机构须及时从事对终裁和调查程序以及资料的审议工作。我国现在虽不是世界贸易组织的正式成员国,但从长远来看,设立专门机构从事反倾销程序和裁决的审议工作是必要和可取的。
面对立法方面存在的对实施反倾销的诸多制约因素,笔者认为应尽快完善我国现行的反倾销立法。具体办法有二:一是通过对《反倾销和反补贴条例》的自身完善来实现;二是尽快制定反倾销法的配套法规,如实施细则等。通过立法的完善,及时填补法律漏洞,强化薄弱环节,以此保证反倾销各个环节的正常运行。在完善立法时,除应借鉴欧美各国的立法经验外,还应特别注意吸纳1994年12月18日生效的关贸总协定乌拉圭回合《反倾销守则》新文本的立法成果,如在立法内容上具有细致、完备和确定性,在立法结构上具有相当的开放性,在立法技术上反映从简单定性走向科学定量的趋势,以使我国反倾销立法与国际立法接轨。
二、执法方面
反倾销执法工作是一项具有高度复杂性和敏感性的工作,对执法机构和执法人员的素质有较高的要求。但由于主客观条件的限制,我国在反倾销执法方面还是一个薄弱环节,这也是制约我国反倾销法实施的一个重要因素。
具体而言,我国在反倾销执法方面主要存在以下两方面问题:一是反倾销机构缺乏反倾销的长期实践,经验匮乏;二是缺乏既懂经济又有法律实践经验并精通外语的复合型人才。针对上述问题,首先应加强对国外执法实践的研究,并借鉴一些成功的反倾销经验。国外的反倾销经验表明,在反倾销执法中,应注意以下几个问题:(1)保护的适度性。在反倾销执法中极易出现两种倾向,即过度保护和保护不充分。过度保护的后果是限制了正常的自由贸易,减少了国内企业参与国际竞争与合作的机会,而且往往会因违背国际义务而招致报复。如美国因滥用反倾销手段,其对外贸易亦深受其害;再如欧盟在反倾销中也存在过度保护、限制竞争倾向,其突出表现是,近几年来,欧盟反倾销诉讼有不断增长的势头。据统计,仅1990年,欧共体委员会立案调查的反倾销案与反补贴案就达103件。①面对日益盛行的反倾销,欧共体经济界和法律界有越来越多的人对此表示怀疑和不满,并提出修改意见。然而,如果保护不充分则使反倾销法有“备而不用”之嫌,难以发挥其对国内产业应有的保护作用。例如,一些国际地位不高的发展中国家,在审查发达国家的违法倾销时,往往要权衡政治、军事、外交等种种因素,政治性强于法律性,有过于宽松的倾向。(2)执法的效益性。由于我国反倾销法的主管机构实行双轨制,即由外经贸部会同海关总署对倾销及倾销幅度进行调查,国家经贸委会同国务院有关部门对损害及损害程度进行调查,而认定倾销与确定损害之间往往存在许多重复调查与重复认定,极易造成人力、物力、时间的浪费,因此反倾销主管部门应尽可能地简化程序,降低办案成本,以便使反倾销执法达到效果最大化。(3)兼顾各方利益。反倾销不仅关系到相关企业的利益,而且也涉及到一些下游产业、企业和消费者的利益,因此在实施反倾销制裁时,主管机关应当做到利益兼顾。如果倾销进口品属于原材料、零配件或中间产品,对其按倾销幅度征税将大大增加下游工业的生产成本,主管机关可以酌情减征或免征反倾销税。对消费者的利益也应当给予高度重视,如果反倾销税的征收会大大损害消费者的利益,也应考虑予以减征或免征。(4)注重发挥律师的作用。从世界各国反倾销实践来看,律师在反倾销案件中发挥着重要作用,中国律师也应当成为我国在技术上保护幼稚产业的主要操作者。因此执法部门在办案中应重视律师的论证并听取律师的意见,以免盲目办案。其次鉴于反倾销案对复合型人才的需求,我国应加强对复合型人才的培养。特别是我国的司法行政部门、律师协会、综合性大学、研究机构应尽快采取相应措施,如在学科设置和人才培训方面向这方面倾斜。
三、反倾销观念方面
目前国内各界对实施反倾销普遍存在认识不足问题,尚未形成反倾销的共识与合力,其主要表现有:(1)企业缺乏维权意识。我国的反倾销实践表明,国内企业作为倾销与遭遇反倾销的最大受害者,普遍缺乏应有的维权意识。在遭遇国外反倾销时,明明是合理合法的出口行为,有的企业不及时应诉,有的企业甚至不应诉,使自己丧失应有的抗辩机会;在遭遇国外产品的恶意倾销时,国内企业或麻木不仁,或消极观望,或等待行政扶持,或心存侥幸“搭乘便车”。一个典型的事例是国外生产的某化工产品大量进入我国市场,价格从8000多元1吨降到4000元1吨,使我国化工企业同类产品的市场份额大幅度下降,企业难以为继,但成千上万的化工企业中只有扬子石化一家提起了反倾销申请。再例如某律师曾致函因遭受倾销而面临困境的某企业,问询是否需要法律帮助,函件发出后却如石沉大海。这样的例子不胜枚举。正因如此,近几年来国内市场频频受到海外产品的冲击。据一些行业的统计资料表明,我国产业除在新闻纸领域外,在感光材料工业领域、新兴的建材行业、洗涤用品行业、食品饮料行业也不同程度地遭受到外国产品低价倾销的损害。另据不完全统计,国外产品倾销每年给我国造成上百亿元的损失,导致几十万人失业或潜在失业。②(2)企业欠缺用法意识。随着我国市场经济体制的建立,相关的立法亦日趋完善。法律的颁施,一方面是为市场主体确立周延的行为规则,另一方面是为市场主体的权利提供相关保障。然而,“徒法不能以自行”。在我国,作为市场活动的主要参加者———企业,仍然没有养成自觉的用法意识,在遭遇国外产品倾销时还没有学会用法律武器保护自己。更有甚者,仍然存在畏法、厌法的心理。这在反倾销的实践中是一个相当突出的问题。实践已经反复证明,如果企业在激烈的国际竞争中没有法律意识,不能寻求得力的法律援助,它在国际市场中将不能立足,更谈不上发展壮大自己。由此可见,尽快培育和提高我国企业的维权意识和用法意识,乃是当务之急。
就我国目前情况而言,随着对外开放的深入和外贸体制改革的深化,我国的市场准入条件已大大改善,市场开放程度明显提高。进口贸易的发展,一方面有效地弥补了国内市场的不足,满足了工农业生产的需求,引进了国外的先进技术和关键设备,优化调整了产品结构;另一方面,一些外国企业,特别是一些西方国家的跨国公司,利用我国市场开放度提高的机会,向我国大量倾销商品,给国内产业造成了重大损害。在反倾销法制定以前,饱受国外商品倾销之苦的我国企业束手无策,投诉无门。反倾销法的出台无疑给我国企业提供了“护身武器”。作为参与国际贸易和国际竞争的我国企业,应当充分认识到反倾销法在保护国内产业特别是幼稚产业中的作用,并能够对倾销行为进行有理、有力、有节的主动反击,以便切实维护自己的公平竞争地位,捍卫自身的合法权益。
【注】①王晓.欧盟反倾销法与我国对欧盟的出口贸易.商事法论集第2卷[Ｃ].北京:法律出版社.1997.②潘燕等.反倾销:一个待关注的话题[Ｊ].望.1998(31).
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