经过20年的经济体制改革，中国经济已由原来传统的计划经济体制逐渐向现代市场经济体制转轨，随着市场机制对资源配置的基础性作用得到不断加强，政府也在放权让利中逐步退出市场。在这一过程中，
存在着政府既是改革者又是被改革者的矛盾，因此如何在中国经济体制改革中实现政府职能的成功转变，做到“有所为”和“有所不为”，是中国经济体制改革成功关键。
一、中国经济体制改革中政府行为方式的转变
（一）计划经济体制下的中国政府
人类社会发展至今，资源配置方式有两种：一是计划配置，二是市场配置。
与西方市场经济国家不同，中国的经济体制从一开始就是计划经济体制。传统的计划经济体制对商品经济全盘否定，企业与消费者的行为完全被置于国家的各项计划之内，毫无独立性可言，而政府对经济却拥有高度集中的、至高无上的行政调控权。从计划的制定实施到财政投资和信贷规模的控制，从产业结构的调整到收入政策的制定执行，从对国有企业生产经营的直接干预到产品的统一定价，无不纳入政府的统一行政控制之中。因此，计划经济体制下的政府除了执行一般社会经济管理职能之外，同时还执行着全民所有制经济所有者的职能，两者二合为一，不加区别。正是在这种政府包揽、统制一切的计划经济体制下，资源配置效率低下，使中国经济出现了大大小小的问题，经济运行效率极其低下。因此，选择一个更高效的资源配置方式，提高资源配置的效率，解决当时生产效率低下的问题刻不容缓。中国政府开始尝试在改革中寻找中国经济的出路。
（二）改革后政府逐步退出市场
改革后，我国从计划经济体制向市场经济体制转轨取得了巨大成功，国民经济的市场化程度不断提高，经济运行基本奠定在市场机制的基础之上。资源配置的方式已由计划向市场这一基本方式转变。在转变中，政府一边“造市”，一边“退市”。即在打破旧体制框架的同时，塑造新经济体制，包括市场形态的构建、市场机制的培育和市场规则的制定等，在把各种经济主体推向市场的同时，自己在放权让利中逐步退出市场。
目前，在国民经济运行中，市场作用不断增强，资源配置效率明显提高。在工业生产领域，国家计划管理的指令性计划产品已由 1980 年的 120 种减少到目前的 12 种，仅占工业总产值的 4% 。在商品流通方面，国家只对原油、成品油、煤炭、天然气和汽车等 5 种产品中的一部分实行不同程度的计划配置。在价格管理方面， 1996 年市场自由形成的价格在消费品零售总额中所占比重达到 92.5% ，在农产品收购总额中占 79% ，在生产资料销售总额中占 81% 。此外，所谓政府指导价实际也是市场供求调节形成的，甚至政府定价也与过去相比发生了实质性变化，因为这些价格不再一成不变，相反总是处于调整适应国际国内市场变化的状态。在外贸外汇方面，取消了进出口的指令性计划和创汇指标要求，建立了银行间外汇市场，实行有管理的浮动汇率制度，实现了人民币经常项目下的可兑换。这些都是通过政府的一系列改革的实施实现的。
1 、国有资产管理体制的改革
计划经济条件下，中国政府通过“中央各主管部委——地方各主管厅局——行政性公司——国营工厂（商店）”这一管理链条对国有资产（企业）进行直接管理（干预），政府作为国有资产所有者、管理者和经营者集多种职能于一身，企业毫无生产经营自主权。改革后建立了“国资委（局）——控股公司——企业”的管理体制框架，国有企业在现代公司化改组过程中正在形成相应的“股东大会——董事会、监事会——总经理”式的“法人治理结构”。国有资产所有者与经营者之间的关系，由原来的行政关系转变为市场化的“委托——代理”关系。一方面政府正在通过租赁、转让或拍卖部分国有资产的方式退出某些竞争性行业和领域。另一方面，即使没有退出或不能全部退出的公共经济部门，政府作为国有资产的投资者和所有者，也正在逐步放弃对企业经营的直接干预，只担负国有资产保值增值的管理职能。
在与资产管理体制相关的投资体制方面，中国 80 年代进行了基建“拨改贷”（由财政拨款改为银行贷款）的改革。目前投资的主体已由政府转向企业法人，在新的投资体制下：政府只投资于社会公益性项目和基础性项目，竞争性投资项目由企业通过市场直接筹资建设。政府已逐步退出部分竞争性行业。政府在放弃对国有经济直接管制的同时，对宏观经济的间接调控职能得到加强。这种调控通过经济、行政和法律等各种手段的综合运用来实现，其中的经济政策杠杆（包括计划、财政和金融等）起主要作用。
2 、计划体制的改革
计划体制改革以来，一方面，指令性计划已经或正在变为指导性计划和政策性计划（如产业政策等）。计划的行政色彩已大大减弱；另一方面，计划的比例大大减少，市场调节的范围不断扩大。绝大部分商品、劳务和生产要素的产销、供求等已基本放开，市场已在资源配置中发挥着基础性作用或主要作用。
市场的资源配置作用是通过价格机制实现的。以前中国实行计划价格，它既不反映供求，也不符合价值；改革后，先后提高了农副产品的收购价格和调整了工业消费品价格并采用“价格双轨制”。 90 年代中国经济加速走向市场，便逐步实行双轨制“并轨”，加快价格改革的步伐；现在，政府配给计划几乎完全被取消， 90% 的商品价格已由市场决定。各种消费品投资品的批发市场和期货市场也纷纷建立。目前，农产品除谷物、棉花和烟草等价格仍由国家控制外，其他已全部放开。
3 、财税体制的改革
在国家与企业等纳税人之间的财务税收关系上，以前由国家实行统收统支，企业没有理财自主权。 80 年代后的两步“利改税”，规范了国家与企业之间分配关系，但存在税收不统一，税负不公平，税制过于复杂的问题。近几年分税制财政体制的确立和增值税作为主体税种的税收体制的运作成功，标志着新的财税体制框架已经基本形成。在新的财税体制下，财政收支体制的改革，各税种的调整和完善，预算外及体制外资金管理的规范，使政府在增加财力的同时，保证其职能能够完整地发挥，并改善了对国有资产的监督管理。
在中央与地方的财政预算管理体制方面，改革以前，国家的预算管理体制是以主管部门为主的统收统支体制；改革后，在中央与地方之间实行分税制，确立了中央对地方的财政转移支付制度（包括税收返还和专项拨款）。分税制推行至今，地方理财积极性高涨。
4 、金融体制的改革
改革前，中国实行单一国家银行制度，中国人民银行既是中央银行，又是商业银行，还是政府机关，金融依附于财政，构成“大财政、小银行”体制。现在，中国已形成了一个初具规模的金融体系，商业银行、政策性银行从中央银行中独立出来后，政府改变了原来对商业银行的严格的直接控制，取消了贷款规模的管理，在贷款发放上给予银行自主决策的权利，并促进银行间的竞争，使银行间业务相互交叉、渗透的程度不断加强，各商业银行提高了运营效率，对经济的发展起巨大的作用。
5 、外贸体制的改革
中国的外贸，以前由国营专业外贸公司独家垄断，实行计划收购制。改革后，引入竞争机制，扩大外贸企业的经营自主权。在完善出口代理制的基础上，直接赋予越来越多的工贸企业、生产科技型企业进出口贸易经营权，实行统一政策，放开经营、平等竞争、自负盈亏。并在取消财政补贴后改进和完善了出口退税制。改革加强了我国的对外开放力度，使国内的经济发展能更好地利用两种资源和两个市场，促进了国民经济的持续健康发展。
6 、政府机构的改革
机构臃肿、人浮于事、办事效率低下、职能交叉、政出多门是改革前的中国政府机构存在的主要问题。为了建立办事效率高、运转协调、行为规范的政府行政管理体制， 1983 —— 1993 年短短的十年间就进行了三次政府机构改革，但成效不大。 1999 年中央再次对政府机构进行了改革。此次改革按“定职能、定编制、定岗位”的三定方案进行。在遵循“加强宏观调控，放开微观管理”的原则上，调整了政府机构的职能配置，缩小了机构规模，将国务院 42 个部委会合并为 29 个，并决定在三年之内精简大约 50% 的干部，先中央后地方。并对政府公务员提出了严格的要求，建立一种公开、公正、公平的公务员录用和竞争上岗制度，提高公务员的报酬水平，吸引高质量的人才进入政府机构，不断提高政府的工作效能和权威，更利于充分发挥政府在经济中的积极作用。
（三）现阶段政府行为的不规范之处不容忽视
从整个社会经济运行角度看，一个国家无论采取什么样的经济体制，其目的只能是提高资源的配置效率，因此面对中国沿着“放权让利”，以调整和重塑政府和生产经营主体间的关系为中心内容的经济体制改革，我们必须在肯定市场机制在资源配置中的基础性地位的基础上，才能对政府在经济体制改革中所做的相应转变做出客观的评价。首先在充分肯定政府在经济体制转轨和国民经济市场化进程中的积极作用的同时，也应当看到我国政府行为尚未适应市场化改革之处。
1 、政府与企业错位。一般认为市场经济条件下政府的主要职能是弥补市场缺陷，克服市场失灵，促进社会公平。为此，政府要向社会提供公共物品，包括基础教育、基础设施、环境保护和国防等，而企业则是生产市场产品、具有独立利益的经济主体。长期以来我国政府存在着“既越位，又缺位”的问题，主要表现为政府与企业之间角色错位和职能混淆：公共物品的供给严重不足，需要政府做的事情，政府没有做或没有做好，而一些需要市场做，企业做的事情，如企业投资建设、银行贷款等活动，政府却进行着不同程度的干预。企业办社会现象依然存在，许多国有企业和国有银行还被动地承担一些宏观调控的职责，例如收购农副产品和发放安定团结贷款等。这种状况必然会使企业经营背上沉重的负担，在相应的范围内导致市场和政府的双重失灵，使社会经济的运行失去应有的规范和秩序，降低资源配置效率。
2 、经济监督体系薄弱。目前中国正处于经济转轨时期，市场还不成熟。在新旧体制的交接过程中，难免出现混乱和不规范。例如，假冒伪劣和违法乱纪等种种现象屡见不鲜；偷税、漏税、骗税、欠税情况相当普遍；走私贩私活动十分猖獗，对国内市场造成极大冲击。这是经济监督体系薄弱，给违法分子留下的空子。目前政府急需加强工商行政、税收、审计、技术监督、海关、环保和卫生检疫等方面的工作，加强经济监督体系建设，以维护市场秩序，促进经济的健康发展。
3 、政府寻租行为的存在。在市场经济中，政府的功能是管理公共事务，有人认为处于转型过程中的中国政府，似乎尚未对“什么是公共事务？”这一问题形成明确认识，所以在一定程度上阻碍了政府职能转变的速度，其实不尽然。政府从干预民间事务可以得到实际利益，是导致政府寻租行为产生的原因，也是政府行为未能尽快转变的原因。比如，中央政府可以从行业垄断中得到稳定的财政收入，地方政府政府可以从地方垄断中得短期的垄断收益，行业主管部门可以从组织和管理企业中得到送红包、境外旅游的好处；市场上的各类执法部门也可以设立高的行业进入门槛和滥用职权干预正常经营中得到“吃、拿、卡、要”的额外利益，在执法部门中以权谋私、执法犯法等违法、腐败现象时有发生，走私活动屡禁不止，愈演愈烈，与某些有“背景”的部门参与有很大关系。
因此，中国政府要真正转变经济职能，就必须加强立法，规定所有政府机构和政府人员只能管理法律规定的公共事务，同时各级政府都必须向民间公布公共财政的收支状况并接受相应监督。
4 、对待国有经济和非国有经济主体，在某些方面仍存在不平等现象。国有财产主体作为市场主体，必须与其他任何市场主体（包括私有财产主体）同等看待。现代市场制度的内在要求是不同市场主体在市场上平等交易，公平竞争。政府是全民的政府，它必须对全民负责，因而在政策的制定和执行中，对其他非国有经济主体不能采取歧视政策。例如，政府限制其他经济成分取得最重要的资源（资金）的做法是不合法也是不合理的，这表现在政府对金融机构的信贷政策进行干预，并且对其他成分进入资本市场如证券市场采取限制措施方面。同样，政府对其他经济成分经营中的问题，如职工福利、职称、市场信息等方面，必须与国有企业采取一视同仁的政策。当然，对其他经济成分的监管，也必须与国有企业一样严厉，如劳动法律、税法、合同法、公司法以及其他经济法规的执行。
5 、在各行业中均存在乱收费现象。特别在农村尤为严重。乡村政府向农民所收的各项附加费，极大地加重了农民负担，打击了农民的生产积极性。在城市社区管理中也存在乱收费现象。
由以上论述可知，自改革开放以来，我国政府行为方式在经济体制转轨中的转变是成功的，对经济市场化的适应程度是不断提高的，但转变不可能一步到位，现阶段还未能完全符合现代市场经济对它的要求，对政府行为的不规范之处，我们应辩证地看待，在发展的过程中不断改进和完善，要科学而准确地界定与社会主义市场经济运行相适应的政府行为方式。
二、市场经济体制下政府行政机构设置的基本原则
要规范市场经济体制下的政府行为，强调政府职能转变，必然伴随着政府机构的改革。按照市场经济的要求，政府机构必须按其职能来设置；公务员人数必须与业务量及国民经济的发展水平、国民税负能够承受的水平相适应；公务员的素质必须符合宏观经济管理的质量要求。市场经济体制的建立，对政府机构的设置提高的原则主要包括以下几个方面的内容。
（一）法制化原则。
这一原则要求政府机构的设置必通过制定相应的法律加以规范。首先以法律形式明确规定政府行使职能的运行方式和法律程序，使政府行为建立在严格遵守法律的基础上，促使政府工作人员依法行政，依法办事，重职权运行过程中的程序化，克服主观意志随意变化；其次要加强廉政建设，实现权力健康运行，避免权力腐败，使政府行为非经济化。
（二）高效原则。
在信息社会里，由于生产、技术、市场等方面的情况瞬息万变，政府机构服务于社会经济活动，相应地要求政府的服务必须体现高效的原则，能根据条件的变化迅速做出反映。为此，就必须最大限度地减少对企业日常活动的干预，减少对市场正常运作的干预，此外，还要在管理与服务的手段上提高技术水平和装备水平，对公务员队伍而言，必须建立合理的录用、管理、辞职、退职以及退休制度等，把有能力的人安排在合适的岗位。
（三）职责明确原则。
业务、职能交叉重叠，政出多门，是我国行政机构设置的老问题。为了达到高效的要求，必须明确对各部门的职责分工，调整功能设置。对一些宏观管理部门需要进行动态分析，根据情况的变化，适时进行合并，撤消及设立。
三、科学地界定一个发展中大国的政府在经济体制转轨中的职能
从辩证角度看，中国经济体制改革中市场、企业和政府的替代过程，就是政府逐步放弃原来应由市场和企业协调的领域的“有所不为”的过程。做到“有所不为”才能有所为。这里的“有所为”可以从两个方面理解：一是市场和企业对政府部分职能的替代过程中政府应适应这一替代。主动放弃本该由市场和企业协调的领域而这一主动放弃本身就是政府的“有所为”。二是政府本该进占的领域坚决不能放弃，而且还要强化在这些领域的职能，要做到该“有所为”的领域必须大有所为，否则将不利于整个社会经济的运行。
总的来说，中国作为一个处于经济体制转轨的发展中国家，有着自己的特殊国情，政府在经济中的“有所为”首先应体现在制定合理的经济发展战略与中、长期发展规划，即确定和发挥本国优势，促进产业升级和结构转换，实现经济增长；而作为体制转轨国家的政府，发挥主导作用的着眼点应是努力培育市场，完善竞争机制，提高企业在国际市场上的竞争力，实现资源的优化配置，实现效率和公平。
在此将就中国政府在体制转轨中如何科学准确地界定自己的职责，做简要论述。
（ 1 ） 宏观经济的管理者和调控者
1 、作为宏观经济的管理者，要通过一定的措施创造维护市场机制顺利运行所需要的各种条件。首先，政府通过制定法令、制度、标准等形式确保市场机制运行的基本秩序，确保市场交易效率和公平，充当监督市场主体活动权威和裁评。也就是人们通常讲的政府在经济中应该以平整竞赛场地，制定执行竞赛规则为已任。其次政府和各项经济管理活动和措施都应该符合市场经济原则的要求，应该有利于这些原则的巩固和完善，而不是从相反的方向上破坏这些原则的要求。进一步说，就是不应因为政府行为方式的不当而影响到市场主体的正常决策，影响市场机制配置资源的有效性。再次，对市场运行内部产生的、政一些消极因素，如垄断、金融风险等，政府还应采取有力的经济、法律乃至必要的行政手段予以限制和消除。
2 、作为宏观经济的调控者，应遵循的一个基本原则是，政府对市场的干预应当有助于市场的完善，而不是削弱或扭曲市场。因此，政府的职能表现为两个方面：一方面表现为政府对市场的干预，以此来弥补市场失灵或缺陷；另一方面表现为政府具有一定的社会经济资源配置功能。这是因为，市场具有自发性，而政府则具有自觉性。向市场经济体制推进，决不意味着完全放弃政府的资源配置功能，尽管只是补充和辅助性的二次调节。例如：为了弥补市场进行资源配置的盲目性，政府就有必要制定国民经济发展中的中长期规划，采取一定的产业政策和区域经济发展政策来引导各个经济主体的经济行为，避免经济运行中出现长期性和结构性的大规模失衡 。虽然从理论上讲，市场机制最终也能导致均衡，但其调整过程缓慢，付出的代价也大，所以应在发挥市场的基础作用的同时，适当渗入政府的自觉性“微调”，使二者相得益彰。
3 、政府对市场府在对经济进行宏观管理的同时，应妥善处理自己与企业的关系。企业应当是独立的商品生产者和经营者，其生产经营活动不受行政命令的干预，一切企业都必须在遵守法律法规的前提下自由地进入或退出市场，从事或终止经济活动，政府则主要提供公共服务，加强经济法制和基础设施建设，监督市场活动，运用财政和货币政策等手段对经济运行进行宏观调控。即使是国有企业，政府也不是“婆婆”，应给予企业充分的自主权。
（ 2 ） 收入分配的调节者
在以市场经济为基础的现代社会，效率和公平这两个价值标准是兼顾和共进的。所以，收入差距的存在是允许的，没有差距或者差距很小，就不利于激发市场主体的竞争，也不会有动力，但问题在于，在收入分配结构合理的前提下，差距的大小也应有一个合理的区间，否则会引发不少社会问题。尽管中国仍处在经济体制转型过程中，还不是完全成熟的现代经济社会，但是收入分配不平等程度加重和贫困阶层的扩大仍然可能对社会的生产效率产生巨大的消极影响。因此。中国政府要重视收入再分配政策的实施。
政府对收入分配进行调节，主要运用累进性税收和转移性支付政策。在中国的收入再分配政策中，累进税制在纳税线规定上可以说已经相当严厉，主要是征税机构和征税操作上有不少的漏洞和问题（所谓“该征的征不上来”）。但转移支付政策存在的问题较之严重：一是转移支付的方向上的问题。一方面，大部分的政府转移支付用于解困的资金投入到维持失业下岗人员的生活水平及补贴相关企业的亏损上，但国企的失业下岗人员很多没有改变就业观念，不愿加入“脏、乱、险、累”工作的竞争，而在衣食住行、文化、技能、知识、信息等方面亟需得到帮助的农民工，却几乎得不到政府的转移支付的投入。这种对待市场竞争中的弱者的不平等态度和做法，是有悖于市场经济中的公平原则的。
中国转移支付中的另一个问题，是社会保障体系建立的滞后。在市场竞争中的成败成为“常事”，为了防止竞争的失败给个人和社会生活可能造成的巨大冲击，政府转移支付的一项重要责任就是为社会建立一个“安全网”。这个网不象计划经济大网那样，包揽生活和工作的一切方面，而只是提供一个“兜底”，以使从市场竞争的悬崖上掉下来的人不至于“摔死”。所以，“安全网”和市场是相辅相成的。有市场而无安全网，必乱；有安全网而无市场，必衰。当前，中国政府在安全网即社会保障体系建立上的投入严重不足，使社会保障体系迟迟不能建立，以致许多社会保障问题遗留给企业和家庭。这样做的不良后果，是国有企业的社会负担问题不能解决，从而延缓经济改革的进程，同时降低了家庭的消费倾向，使市场需求不足，严重制约了宏观经济启动。因此政府在转移支付政策上需要调整扶困方向和加大社会保障力度。
（三）公共产品的提供者
市场经济条件下，政府作为公共产品提供者的作用是不可替代的，首先是培育和完善全国统一的大市场，其次是进行基础设施建设，主要是城市和农村的基础设施。最后是保护环境，促进可持续发展。
基础设施特点是公益性强、基础性强，投资规模大，回收期限长，产品价格往往受到国家的控制，许多企业不愿意投资也没有能力投资，因此需要由政府负责提供，这要求政府在基础设施建设方面，一要做好规划，二要区分行业性质，有针对地解决筹资途径问题，三要真正实行建设项目招标投标制，四要切实抓住基础设施建设的重点和难点，如搞好全国性水利设施建设、城市公共交通和环保治理，是今后一段时期的重点和难点问题。
环境与可持续发展之间的关系越来越被世界各国所认识，但许多发展中国家环境污染状况至今没有改善，甚至呈现恶化趋势，并因此受到自然的惩罚。对资源的优化配置，提高使用效率，市场经济是有效的，但对于废弃物的处理，往往不具有效率，所以这需要政府的环境政策来干预。如制定企业的排污标准和环境质量标准，对一些资源性产品的开发如森林采伐等，实行许可证制度和作业休整制度，甚至发布禁令；对企业治理污染提供技术、设备、资金、税收等方面的支持。
（四）科技进步的推动者。
当前的国际竞争在很大程度上是科技、教育和人才的竞争，技术进步在经济发展中的作用越来越突出。在发展科技方面，政府所作的事应是民间企业不愿做或无力做的事情，而对于企业能够做和愿意做的事情则放手让企业去做。因此，在推动科技进步方面政府应侧重于两端：一头是基础科学，一头是尖端技术。国家承担基础研究的组织、管理和经费支出，对重大尖端技术攻关进行必要的协调和资助，而企业一般的技术开发和应用活动则由独立的科技企业和工商企业内部科技机构来承担。
政府对基础教育，有义不容辞的职责，而对于非基础教育则鼓励自主办学，多种办学。
以上只是对现阶段政府一些主要职能的界定，在现实中，政府职能是随着经济和社会发展而不断变化的，在逐步建立和完善中国的市场经济体制的过程中，在不断推进中国的工业化、信息化、城市化的过程中，政府的作用和地位势必会逐渐演变，因此关于政府管理经济的职能的任何界定都不应该是一成不变的。应不断适应市场经济的发展。
注释：
数据来源：各年的《中国统计年鉴》
参考书目 ：
1 、马国贤、吴利群：《论市场经济下的政府职能》，《财政研究》 1999.5
2 、吕振荃：《世纪之交中国政府职能转变的经济学思考》，《学习与探索》 1999.6
3 、胡书东：《政府职能界定与农村改革和发展》，《社会科学战线》 1999.2
4 、高明华：《政府和企业的角色：从权利配置角度的分析》，《经济科学》 1999.1
5 、何东霞：《论政府与市场的矛盾》，《岭南学刊》 1999.6
6 、陈宗胜、吴浙、谢思全：《中国经济体制市场市场化进程研究》
7 、秦宪文：《寻求政府与市场的均衡点》，《经济问题研究》 1996.1
8 、泰岩：《论政府与市场的组合关系》，《教学与研究》 1997.7
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