摘要:我国保险业存在着政策性保险和商业性保险资源配置严重失衡的问题，这一问题的存在导致了一定程度的政策性保险空白和商业性保险低效，与保险国际化的潮流相悖离，不利于中国保险业在“入世“背景下的协调、快速、持续和健康发展。因此，有必要从存量和增量两个方面对保险资源进行重新配置，组建专业的政策性保险公司和对国有商业性保险公司所有权结构进行优化。
截止到1999年末，中国保险业的总资产已经达到2389.58亿元，资本总额为200多亿元。这些资产的绝大多数都以国有独资和国有股份制保险公司的形式配置在商业性保险领域，而理应由国有资产支撑的政策性保险业务却严重缺乏资金保障。
政策性保险与商业性保险之间资源配置严重失衡的直接后果是：一方面，政策性保险资金严重短缺，出现了大量的政策性保险空白，在一定程度上影响了我国农业、对外贸易、银行业和房地产业的发展；另一方面，有限的国有资产沉淀在商业性的保险公司中，占据了商业保险公司几乎全部的资产份额，在产权层面上造成了商业保险公司政企不分、所有者缺位、委托代理关系扭曲、效率低下等一系列国有企业的通弊，同时，商业保险公司开展政策性业务时缺乏积极性，也不利于商业保险公司之间展开公平竞争。
一、保险资源配置失衡的表现
我国保险资源配置失衡首先表现为农业保险发展受到严重的资金瓶颈的束缚。中国加入WTO后，对农业的保护将在很大程度上被限定于非价格保护，而农业保险则是国际上最重要的非价格农业保护工具之一。在世界贸易组织《农产品协议》的附件2《国内支持：免除削减承诺的基础》中的第7条和第8条中就明确提出了政府可以在财政上参与农业保险以支持本国农业的具体规定，这些规定将非常有利于我国对农业的保护。
农业保险具有高风险、高费率、高费用、难以商品化和具有很强的外部正效益的特点，加之农业保险存在保险费率难以厘定、保险责任难以确定、道德风险和逆选择难以防范以及定损理赔困难等特殊的技术障碍，使得农业保险在多数国家以准公共物品的形式由政府以政策性保险的形式提供给农民。
为保护本国农业，在国际贸易中占据主动地位，世界各国都积极开展政策性的农业保险业务。美国、加拿大、日本等发达国家早在30年代就开始了农业保险的政策性试验，目前农险体系已经十分完善。70年代后，发展中国家，如菲律宾、马来西亚等国也都在大力发展农业保险事业，以期在经济一体化的国际环境下保护本国农业的发展。
而我国由于政策性保险资金不足等原因，从八十年代初国内保险业务恢复后到目前为止，经营农作物和牲畜保险的仅PICC一家。1993年之后，随着保险市场竞争加剧和PICC的商业化改革，农业保险业务始终处于低落与徘徊状态。1995年农业保险的保费收入仅为1993年的60%（见表1），几年后虽然再次有所增长，但其中绝大部分都是一些风险小、能够赢利的农险业务，而一些社会效益巨大但赔付率过高的险种被迫停办，农业保险应有的保障功能无法发挥，相对于我国幅员辽阔、农业风险单位众多的优越的农业保险条件来说显然是巨大的浪费。
表1： 1982——1998年人保系统 包括原中国人民保险公司及后来的中国人民保险集团财险公司的农险业务。现农险业务已由人保集团“分家”后的新的中国人民保险公司承办。农业保险业务统计表（万元 、%）
年份 保费收入
赔款支出
当年赔付率
业务管理费用
当年盈亏
（1）
（2） （3）=（2）鱹（1） （4）=（1）×20% （5）=（1）-[（2）+（4）]
1982 23
22
95.7
5
-4
1983 173
233
134.7
35
-95
1984 1007
725
72.0
201
-81
1985 4332
5266
121.6
866
-1800
1986 7803
10637
136.3
1561
-4395
1987 10028
12604
125.7
2006
-4582
1988 11534
9546
82.8
2307
-319
1989 12931
10721
82.9
2586
-376
1990 19248
16723
86.9
3850
-1325
1991 45504
54194
119.1
9101
-17791
1992 81690
81462
99.7
16338
-16110
1993 82990
96848
116.7
11226
-19787
1994 50404
53858
106.8
5454
-14754
1995 49620
36450
73.5
9924
3246
1996 57436
39481
68.7
11487
6468
1997 71250
48167
67.6
14250
8833
合计 505973
476737
94.26
-62872
资料来源：PICC，（4）、（5）两栏为笔者匡算。
其次，出口信用保险的发展受到资金短缺的严重束缚。出口信用保险是以出口贸易和海外投资中的买方信用风险为保险对象的信用保险，它是各国为争夺出口市场、推动本国贸易发展而开展的一项重要的政策性保险业务。1926年，英国即在商务部下设输出信用保证局开办政策性的出口信用保险业务，德国、日本、欧洲诸国乃至中国台湾无不以出口信用保险作为开拓国际市场、参与国际竞争的利器。
当前，我国企业未收帐款高达出口额的10%，而出口信用保险却远远没有跟上对外贸易的发展步伐，不能满足出口企业对出口信用保险的迫切需求。80年代我国出口信用保险业务由PICC信用保险部经营的，后转由1994年成立的中国进出口银行承办。目前，我国已承保的出口企业仅占全国外贸企业总数的2.7%，我国企业获得出口信用保障的出口额仅占出口总额的1.1%；而承保额占出口总额的比例英国是45%，日本是50%，韩国也达到了14%。
中国加入WTO后，对外贸易将获得更快速的增长，与此同时，出口信用风险也将成倍增大。中国如果欲在国际竞争和贸易顺差上保持优势，扶持民族产业，出口信用保险的发展无疑是必不可少的一环。
存款保险制度是亚洲金融危机以来理论界讨论最多的话题。以政府为主体开办的政策性存款保险业务在降低银行业成本、维持一国金融稳定方面的巨大作用已为人们所共识，中国7万亿元以上的存款也的确需要一个更加有效的制度保障。然而，现实的情况是，我国的存款保险制度建设至今仍停留在讨论阶段，原因除了管理层观念上的一些分歧外，更主要的根源也在于支持该业务的资金不足，现有的普通商业性保险公司不可能也没有能力开办这样的业务，而组建专门的政策性的存款保险公司，资金等条件尚不成熟。
此外，房地产抵押贷款保险在发展初期也应列为政策性保险业务，从而得到国家的大力扶持，等其发展起来之后，再由商业性保险公司逐渐介入。房地产抵押贷款保险分为房地产抵押贷款信用保险和房地产抵押贷款保证保险。在西方成熟的房地产保险市场上，当贷款银行以购房者的信用为保险标的，以自己为受益人与保险人签定由于购房者不能如期付款而造成损失时由保险人赔付该损失的保险合同，这种保险合同就是房地产抵押贷款信用保险合同，保险费由银行缴纳，因为受益人是银行，银行可以在出售抵押房产（比如房市处于低迷期，房价大跌）仍不能收回全部贷款时，从保险人那里获得不足部分的赔偿。而当购房者以自己的信用为保险标的，以自己为受益人与保险人签定由于自己收入流中断而不能如期还款时由保险人代为付款的保险合同则是房地产保证保险合同，保险费由购房者缴纳，因为受益者是购房者个人，购房者可以在自己收入流中断的情况下保有所购房屋，不至于流离失所，但当购房者在收入流恢复后有向保险公司偿还所垫付资金的义务。
由于抵押贷款制度的高风险性和房地产抵押贷款保险具有较高的社会效益，房地产抵押贷款保险在许多国家和在一些国家抵押贷款保险发展的初级阶段都被定义为政策性保险业务，一般需要专门的政府机构主办或得到政府的大力扶持。美国30年代罗斯福新政中由联邦住房管理局（FHA）、退伍军人管理局以及农业事务管理局所提供的住房抵押贷款保险就是典型的政策性保险，政府的信用曾一度促进了美国房地产业和保险业以及银行业的迅猛发展，使二战前住房自有率的1/2弱提高到目前的2/3强；加拿大房屋抵押贷款与住宅公司（CMHC）所提供的房屋抵押贷款保险也具有一定的政策性。政府信用在这一领域具有个人信用和公司信用所无法比拟的优势，国外房地产抵押贷款保险的经验颇多值得我们借鉴之处。
我国自1995年底，天安保险公司推出“商品房按揭保证保险”以来，很多保险公司都对房地产抵押贷款保险业务有所涉猎，但由于风险太高，商业性的保险公司对此种业务都十分谨慎，有些保险公司稍加尝试便放弃，总体上处于一个极小规模的试办阶段。
随着我国住房制度改革的进一步深化，一些城市由于集团购买所推起的高房价正在逐步回落，同时失业和流动使个人收入的不稳定性急剧增大，社会风险、经济风险乃至自然风险都在增加，道德风险和逆选择等因素使房地产抵押贷款保险的风险对普通纯商业性保险公司来说是难以承受的。那么，政府则应该因为房地产抵押贷款保险正的外部效应而以国家信用大力推动它的发展，而不是完全寄希望于商业性的保险公司，而政府办理此类业务首先要突破的当然也是资金瓶颈。
二、保险资源重新配置的思路
在中国即将加入世界贸易组织，民族保险业最终将面对激烈国际竞争的关键时刻，我们应该对中国保险业资源配置的现状有一个清醒的认识，理清思路，在产权层面进行更为彻底的改革。笔者认为，目前应从存量和增量两个方面进行改革，在我国有限的保险资源存量上，应退出一定量的国有资本组建政策性的保险公司；而最重要的是增量改革，应允许商业保险公司在海、内外上市、对国有独资保险公司进行股份制改造、加大国有股份制保险公司增资扩股的规模，通过市场手段，大幅度增加商业保险资源的增量。因为，放开商业保险公司获得增量资金的手脚比让国有资产沉淀于其中更利于它的发展。
1．组建专业的政策性保险公司
面对加入WTO给农业带来的较大压力，把农业保险业务从商业保险公司分离出来，成立政策性的农业保险公司已是当务之急。组建农业保险公司所需资本可以从商业性的保险公司中退出一小部分，而更主要的是从原来世贸组织协议框架之外的用于扶持农业的资金中转来，这样既能保护和扶持农业的发展，又不与世贸组织的有关规定相抵触。
出口信用保险在分散出口企业信用风险方面的作用已为相关企业所熟知，并成为一些企业经营战略的一个重要组成部分，但出口信用保险和农业保险一样，在中国加入世贸组织后可以形成对民族产业强有力保护的作用却未能得到人们足够的认识。因此，加大对出口信用保险的投入，甚至把出口信用保险业务从中国进出口银行分离出来，组建出口信用保险公司，专营政策性的出口保险业务，自然是符合国际潮流、促进对外贸易发展的明智选择。
存款保险公司的组建是促进我国金融业发展与稳定的重要环节，建立专门的政策性的存款保险公司是国际上一种较普遍作法，存款保险公司是市场化的金融制度的一个重要的“减震器”，也是中国加入世界贸易组织后力求与国际金融制度接轨的地方。可以预见，随着银行业改革的进一步深化，组建政策性的存款保险公司的条件也将逐步成熟。
房地产抵押贷款保险公司的组建则可能是一个比较漫长的过程，因为这关系到我国个人消费信贷制度的发展、个人信用体系的完善。目前成立政策性房地产抵押贷款保险公司的理论和现实条件也许还不成熟，但在北京、上海这样的大城市进行初步的试点似乎是应该快些迈出的第一步。
2．国有商业性保险公司所有权结构的优化
中国人民保险公司、中国人寿、中国再保险公司和新疆生产建设兵团保险公司是目前4家国有独资保险公司。从经营绩效来看，这些国有独资公司和其它领域的国有独资企业一样，也需要明晰产权，建立有效的法人治理结构，从而彻底改变政企合一、经营低效的现状。同时，在国家财政无力向这些企业注入资本而导致其增长乏力、偿付能力不足、承保能力受限，与国际上依靠兼并重组而日益壮大的保险集团差距越来越大的情况下，不对这些国有独资保险公司进行股份制改造，通过市场手段注入更多的增量资本，这些公司就难以发展乃至生存下去。
当然，因为国有保险公司在社会稳定和社会保障体系中占有重要的地位，因此在股份制改造中还应保持其国家绝对控股的地位，也就是说，应以国家控股的形式改造国有独资保险公司的股权结构。允许国有独资保险公司通过上市或者向银行、信托投资公司、证券公司、经营绩效良好的大型国有、集体或私营企业、乃至外资保险公司或其他外资企业定向募股，在充实保险公司资本金、形成多元化的股权结构的同时，也可以促进保险业与银行业、证券业、信托业的横向融合，逐步跟上国际金融一体化发展的步伐。
对于太平洋、平安等9家国有股份制保险公司来说，为保证其获得更多的资本增量，则应允许和积极促成它们在海、内外证券市场上市。国际上大型的保险集团在发展到一定阶段，都有过从资产经营到资本运营，从而顺利突破公司发展瓶颈的经历，而上市则几乎是一个必不缺少的环节。国内9家股份制保险公司都有着良好的产权基础、经营绩效和发展潜力，因此有成为上市公司的基础，而且，保险公司上市除了能够获得巨额的发展资金、提高偿付能力、缩小与国外保险公司差距之外，还能够提高保险公司经营的透明度，强化外部监管，促使其建立真正的现代企业制度，从而从根本上保证其运行效率和国际竞争力。
此外，还应适时允许和鼓励国有保险公司以相互参股的方式投资于其他的金融机构，建立与保险公司负债相匹配的有效的资产管理结构，在解决国内保险公司投资渠道不足问题的同时，也可促进金融业进入由分业走向融合的新阶段。
前程无忧－我有论文
