克法律词典》的解释,我们以为,“诚信”作为法律术语的含义应当是:(1)主观上善意诚实的心理态度;(2)客观上忠实履行义务的行为;(3)目的正当;(4)意思表示明确、真实;(5)行为的一致性和稳定性;(6)追求公平合理的结果。
(二)诚信原则在行政法上之基本内涵
前已论及,在近现代民主国家中,政府与人民是一种宪法上的委托关系,政府存立之目的或使命乃在于实现安全、秩序与正义。而政府中行政机关之活动,又表现为行政机关以人民代理人之身分对公民个人进行的各种管理与服务行为。因此,诚信原则既是维系和指导政府与人民关系的根本准则,又应是规范和调整行政机关与公民个人关系之指导原则。据此,我们以为,在行政法上,诚信原则之基本内涵应当是
(1)行政机关之活动应以维护社会之公益和保障相对人之正当权益为行政目的。公益为行政权行使之起点,但行政权力之运用,并非可以无视相对人之正当权益。因为保障公民正当之权益,即个人之人权亦是人民制定宪法、成立政府之根本目的。③其实,行政权力行使之公益原则,乃是相对于行政机关之“私利”而言,其禁止的是行政机关以权谋私、滥用职权。而维护社会之公益与保障相对人正当之权益,却是行政活动应有之双重目的。
(2)行政机关应当忠实执行宪法与法律。宪法是人民联合的契约,也是人民对即将成立的政府的授权委托书;而法律,则是人民代表对行政机关的授权令。因此,忠实地执行宪法与法律乃行政机关之基本诚信义务。
(3)行政相对人应服从行政机关依法进行之管理。行政机关代表人民行使权力,其管理的目的在于实现安全、秩序与正义,行政机关自己并无独立之利益,故行政相对人理当信任行政机关,服从其依法做出的行政决定。此应为行政相对人之基本诚信义务。
(4)行政机关和相对人意思表示明确、真实。
(5)行政机关和相对人皆应言行有信,不出尔反尔。具体对行政机关而言,其所为行政行为应具有稳定性,不得朝令夕改或溯及既往,其做出的承诺,应信守之;对相对人而言,也应言而有信,不得反复无常或任意翻悔,否则皆应承担相应的法律责任。
(6)行政机关的行政决定应当公平合理。
四、行政法上诚信原则之地位
在民法上,一般认为诚信原则与公序良俗原则为居统领地位之两大原则,而公平原则、禁止权利滥用原则、情势变更原则等皆为诚信原则之具体化。①在行政法上,诚信原则是何种性质之原则?其与法律优先原则、法律保留原则、比例原则、信赖保护原则等行政法之基本原则(一般原则)是何种关系?理论上殊值研讨。
在德国、日本及我国台湾地区(其“行政程序法”通过前),由于一般法律思想理论的统治地位,学者们大多将诚信原则看作行政法之一般原则或行政上之一般原则,并与法律优先原则、法律保留原则、比例原则、信赖保护原则、法的安定性原则等相提并论。②在我国大陆行政法学界,过去理论界并未认识诚信原则,通说认为行政法之基本原则即行政合法性原则与行政合理性原则。新近才有提出诚信原则为行政法上之重要原则者,但亦将诚信原则看成行政法之基本原则而与其他原则并列之。③
我们以为,诚信原则既非行政法之一般原则,亦非行政法之基本原则,而应是行政法之最高形式原则。④因为一般法律原则之定位,并未凸显诚信原则系行政法中固有原则之特性;而行政法之基本原则说,又未体认到诚信原则在行政法中异于其他原则之基础地位。我们认为诚信原则为行政法之最高形式原则,乃在于行政法之基本原则皆源于诚信原则。现综合我国学术界概括的若干基本原则予以说明。
1 法律优先原则
法律优先原则是指一切行政活动都不得与法律相抵触。即行政机关应受现行有效法律之拘束,对现行有效之法律,行政机关必须予以适用(适用之强制),且应遵循法律之规定,不得偏离(偏离之禁止)。⑤法律优先原则旨在防止行政机关违背法律。因为法律为人民意志之反映,故“法律为国家意思中法律效力最强者”。“以法律形式表示之国家意思,优先于任何其他国家意思表示”(奥托·梅耶尔)。⑥而以政府与人民宪法上之委托关系视之,法律优先实乃要求行政机关不得违反委托人之指令,此正为行政机关之诚信义务也。
2 法律保留原则
法律保留原则是指对于影响人民自由权利之重要事项,没有法律之明确授权,行政机关即不能合法地作成行政行为。法律优先原则是消极的依法行政,乃要求行政机关不得违背现有法律;而法律保留原则系积极的依法行政,乃要求行政机关对影响人民自由权利之重要事项,必有法律之授权方可为之。法律保留乃系根植于“‘国家组织、权限皆源自人民同意,接受人民监督’等国民主权精神,藉此强调国家之存在即以保障人民生命、自由、财产,进而使人性尊严及人格权自由发展,追求人民永续福祉的目的。基此,宪法所保障人民之自由权利,若需限制,或要赋予人民义务,皆需经人民选出的民意代表以合议方式同意,而行政只能依该法律作为。”①可见,法律保留原则之实质乃政府权力有限,非为谋取人民之福利,行政机关不得有超越法定权限之行为,这显然亦为委托关系中受委托人之一项基本诚信义务。
3 比例原则
比例原则,又称禁止过度原则,它是指行政机关在作出行政决定时,应当全面权衡公益与私益,采取对公民权益造成限制或者损害最小的行政行为,并且使行政行为造成的损害与所追求的行政目的相适应。广义的比例原则包括适当性、必要性及衡量性三原则。“适当性指行为应适合目的之达成;必要性则谓行为不超越实现目的之必要程度,亦即达成目的须采影响最轻微之手段;至衡量性原则乃指手段应按目的加以衡判,质言之,任何干涉措施所造成之损害应轻于达成目的所获致之利益,始具有合法性。”②可见,比例原则既是为了防止行政机关滥用权力,也是对行政机关审慎善意行使权力之要求,其为诚信原则之内容,应属当然。
4 信赖保护原则
所谓信赖保护原则,是指行政机关应保护相对人正当合理的信赖,在相对人因信赖其行为而遭受损失时,应给予利益之补偿。在行政法上,信赖保护原则主要表现为行政立法的不溯及既往以及违法行政行为撤销的限制。③信赖保护原则实际上是对相对人之主观权利和无过错取得之既得权益的尊重和保护,是建立和保持公民对行政机关的信赖,促使相对人履行诚信义务以及防止行政机关违背诚信义务的必然要求,因此,信赖保护原则是诚信原则对公民个人正当权益之法律保障。
5 行政公开原则
行政公开原则是指行政机关除为维护国家安全、保障行政效率以及保护个人隐私外,一切行政活动均应向人民公开。行政公开的主要目的,是为了保障人民对行政的了解权,防止行政腐败。因此第二次世界大战后,行政公开已成为民主国家公认的一项行政原则。在行政法上,以政府与人民之特殊委托关系视之,行政机关作为人民之受托人,为人民的利益而行动,乃理当真诚接受人民之监督,否则,政府对人民当无诚意而有违诚信之义务。故行政公开原则源自诚信原则,应无疑义。
6.行政效率原则
行政效率原则是指行政机关应当及时、高效地履行职责。在立法、行政、司法三机关中,人民对它们基本职责之要求并不尽一致。其中,人民对立法机关的要求是正确,对司法机关的要求是公正,而对行政机关的要求则是正确、合法和及时。因此,行政机关及时高效地履行职责乃人民对行政机关设定的基本义务,行政机关自当诚实履行,否则即有违自己之“基本职责”。
五、行政法宣示诚信原则之意义
在中国,由于自然法观念阙如,法律实证主义盛行,对某一“原则”,不论其如何重要,倘法律无明文之规定,中国的行政官与法官绝不会将其当作“法”。因此,作为行政法最高形式原则的诚信原则,欲在我国取得“法律原则”之地位,必须要在行政法律中予以明确之宣示。参照国外之立法例,应以在草拟中的《行政程序法》中规定为宜。而在《行政程序法》中规定诚信原则之重要意义,我们以为主要体现在以下两个方面:
(一)有利于确立行政法上的衡平制度
所谓衡平,即为追求事实上之公正而在特殊情境下避免法律之严格适用。衡平之观念来自亚里士多德。亚氏以为,“当法律规定的是一般性规则而案件落到了一般模型的外围的时候,这时立法者的语词就显得过于简单以至于不能完全无偏地回应案件了。此时,法官以判决来修正立法者的错误就是妥当的。”①圣洁曼也说:“不要过分地讲求法律,因为最极端的守法造就最极端的错误,……就法律的规定而言,人类行为的方式有无限多种,创设任何普适性的法律都是不可能的,法律必然在某一案件中无能为力。……于是,在某些案件中,弃法律的语词于不顾,而考虑理性和正义的要求以及法律所规定的衡平意图就是好的,甚至是必要的做法,换言之,就是调节和缓和法律的严格性。”②英国人正是认识到任何一般性规则都不能达致在所有案件中的正义,所以建立起了修正严格法的衡平制度。衡平制度表面上是对法治的“破坏”,但实质上,衡平“破坏”的只是形式之法治,建造的却是实质之法治。事实上,即便在我国,亦存在修正严格法之衡平做法。如刑事司法实践中,对某些作案动机“善良”的青少年盗窃案件,虽盗窃数额已超过起点线,但司法机关并未以犯罪处理者,已不鲜见。刑法第63条第2款规定依照案件的“特殊情况”,经最高人民法院核准,可在法定刑以下判处刑罚,其意图亦是避免刑法之严格适用,可谓我国立法认可个别衡平之明证。最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第58条规定:“被诉具体行政行为违法,但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决,并责令被诉行政机关采取相应的补救措施;造成损害的,依法判决承担赔偿责任。”在这里,依一般法则应予撤销而不予撤销,变通为其他更合情理之处理,显然亦为衡平精神之体现。当然,实质法治也并非“不据法司法”,司法自由裁量权亦必须于法有据,故在行政程序法上明定诚信原则,对于确立符合我国法律传统的衡平制度,甚为必要。
(二)有利于推进诚信政府之建立
国人初行市场经济,以坑蒙拐骗为能事,以致以“信”为人文传统的礼仪之邦如今面临严重的信用危机。有识之士指出,在加强对公民的诚信教育和重建“信用经济”之时,更应建立“诚信政府”,以为楷模。然众多“有识之士”皆将诚信政府之工程视为“德治”之范畴,不能不令人悲叹。前已论及,人民同意成立政府,是为了实现安全、秩序与正义;人民与政府,整体上类似私法上之委托关系,因而政府自当以诚实信用为基本义务,以为人民服务为惟一宗旨,以不辜负人民之信任。于此,政府对人民之诚信义务,自属宪法上之法律义务,而决非软性之道德义务,①苟诚信对为政者果为道德义务,则以不信任案或罢免推翻政府或摘去官帽,岂不属“非法”之举?而定期选举轮换,重新检视官员获人民之信任度,亦并非法制之所求。然国人未识此理,习惯以“为人民服务”为标语口号,以“诚信”为仁义道德,以至以讹传讹,贻害无穷;而不诚不信之仕,亦比比皆是,盖人皆以道德只缚圣人,不拘凡人与小人也。因此,将行政法上固有之最高形式原则,明定为白纸黑字之法律原则,给予其强制执行力,对推进诚信政府之建立,当有助益。
①参见林孝元:《诚实信用原则与衡平法之性质及其功能》,载刁荣华主编:《现代民法基本问题》,汉林出版社1981年版,第40、46页。
②杨仁寿:《法学方法论》,中国政法大学出版社1999年版,第139页。
③参见施启扬:《民法总则》,第394—396页。转引自杨仁寿书,第139页。
④参见江平:《罗马法基础》,中国政法大学出版社1982年版,第121—122页。
①④⑤谢孟瑶:《行政法学上之诚实信用原则》,载城仲模:《行政法之一般法律原则》(二),三民书局1997年版,第207页;第207页;第207—209页。
②林孝元:《诚实信用原则与衡平法之性质及其功能》,载刁荣华主编:《现代民法基本问题》,汉林出版社1981年版,第49页。
③参见林纪东:《行政法原论》(上),国立编译馆1979年修订版,第110页。
①参见谢孟瑶:《行政法学上之诚实信用原则》,载城仲模:《行政法之一般法律原则》(二),三民书局1997年版,第209—210页。
②参见林纪东:《行政法原论》(上),国立编译馆1979年修订版,第111—112页。
③参见[美]莱斯利·里普森:《政治学的重大问题———政治学导论》,刘晓等译,华夏出版社2001年版,第50—61页。
①关于政府与人民之委托关系,虽未见思想家或学者明确之洋详论述,但肯认政府之权力来自人民之委托者,却委实不少。如弥尔顿根据自然法理论和社会契约论论证人民是主权者,统治者的权力只应来自于人民的委托(参见[英]约翰·弥尔顿:《为英国人民声辩》,商务印书馆1978年版,第177页)。同样坚持社会契约论的洛克认为立法机关的立法权力与执行机关的执行权力皆来自人民之委托(参见[英]洛克:《政府论》下篇,商务印书馆1964年版,第82—83页、第87—88、第91页);麦迪逊亦认为“联邦政府和州政府事实上只不过是人民的不同代理人和接受委托的单位”([美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,商务印书馆1980年版,第240页)。葛德文认为选举议院和任命行政官员就是人民授予政府权力的“委托制度”(参见[美]威廉·葛德文:《政治正义论》第1卷,商务印书馆1980年版,第146—147页)。此外,据英国学者维尔考证,在1654年《克伦威尔共和国实况》中曾公开宣布过一切权力均系直接委托的思想,在1776年革命的宾夕法尼亚又再次宣布,同年5月22日的《宾夕法尼亚杂志》曾主张制定一个“权力委托宪章”,“以此将一些社会权力授予那些受委托的人们,而不论这些权力是民事还是军事,是立法、执行还是司法。”维尔认为,人民把权力委托给其在政府各部门的代理人,在当时是一种革命性的思想(参见[美]Ｍ·Ｊ·Ｃ·维尔:《宪政与分权》,生活、读书、新知三联书店1997年版,第128页)。而马克思在谈到无产阶级代表机关的特点时也说:“国民议会本身没有任何权利……人民委托给它的只是维护人民自己的权利。如果它不根据交给它的委托来行动……这一委托就失去效力”(《马克思恩格斯全集》第5卷,第305页)。当然,政府与人民之间的此种委托关系,与私法上之委托关系相比,特点有所不同。如其是整体的而不是个别的,是概括的而不是具体的,等等,坦是,我们决不能以私法上委托关系之特征来否定宪法上委托关系的存在,否则,将摧毁近现代宪政之根基。
②林孝元:《诚实信用原则与衡平法之性质及其功能》,载刁荣华主编:《现代民法基本问题》,汉林出版社1981年版,第48页
③参见徐国栋:《民法基本原则解释———成文法局限性之克服》(增订本),中国政法大学出版社2001年版,第74页。
①参见徐国栋:《民法基本原则解释———成文法局限性之克服》(增订本),中国政法大学出版社2001年版,第75—76页。
②转引自郑强:《合同法诚实信用原则研究:帝王条款的法理阐释》,法律出版社2000年版,第4页。
③在此意义上,宪法即是人权之保障书。
①参见徐国栋,《民法基本原则解释———成文法局限性之克服》(增订本),中国政法大学出版社2001年版,第74页、第124—127页。
②参见[德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年版,第50—51页、第64—65页;吴庚:《行政法之理论与实务》,三民书局2000年增订6版,第55—64页;陈清秀:《行政法的法源》,载翁岳生编:《行政法》,翰芦出版有限公司1998年版,第116—117页;[日]盐野宏:《行政法》,杨建顺译,法律出版社1999年版,第138页。
③参见杨解君、肖泽晟:《行政法学》,法律出版社2000年版,第60页。
④最高形式原则之概念,见之于[德]阿图尔·考夫曼、温弗里德·哈斯默尔主编:《当代法哲学和法律理论导论》,郑永流译,法律出版社2002年版,第223页。
⑤特引自陈敏:《行政法总论》,三民书局1999年版,第138页。
⑥参见陈敏:《行政法总论》,三民书局1999年版,第138页。
①李震山:《行政法导论》,三民书局股份有限公司1999年版,第48页。
②吴 庚:《行政法之理论与实务》,三民书局2000年增订6版,第57页。
③参见翁岳生编:《行政法》,翰芦出版有限公司1998年版,第123页。
①②[爱尔兰]Ｊ·Ｍ·凯利:《西方法律思想简史》,法律出版社2002年版,第27页;第181—182页。
①委托关系之根本,即在信任,而信任之根源,即在诚信。这种维系政府与人民关系之基本义务,怎一个“道德”了得!
前程无忧－我有论文
