案例:
某市政府将某村集体所有土地征为国有后, 出让给甲公司进行房地产开发, 甲公司受让该土地后, 一直未缴纳土地出让金, 也未进行开发建设, 在取得《国有土地使用权证》后第三天就转让给了乙公司, 而村民仍一直实际使用着该土地。
市政府认可该转让行为, 并将《国有土地使用权证》从甲公司变更到了乙公司名下。
某村村民发现后, 以全体村民的名义向省政府申请行政复议, 要求确认市政府的变更行为无效, 并主张土地使用权。在行政复议审查过程中, 乙公司作为第三人提出, 该全体村民不具备提起行政复议的主体资格。因为根据宪法规定, 对集体土地享有所有权和使用权的主体是村集体组织, 并非村民, 而根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定, 村民委员会是村集体组织的法定代表机构, 所以在该宗土地被征为国有前, 该村委会享有对集体土地的所有权和使用权。而全体村民不是一级组织, 无权代为行使村民委员会的法定权利, 不能提起行政复议, 对市政府具体行政行为不服有权提起行政复议的, 只能是作为村集体代表的村委会。
本案涉及到对农村集体土地所有权主体的认定问题。我国现行立法对农村集体土地所有权的归属问题一直未作出具体明确的规定, 根据我国民法学家王利明教授的总结, 目前主要存在四种观点:
一是国家所有说, 认为为了防止集体土地尤其是耕地的非法转让, 加强对农村土地的有效管理, 有计划开发和利用农村土地, 应当将现有的农村集体土地全部转为国家所有, 实现土地的国有化; 二是土地私有说, 认为土地的集体所有造成了农民与土地利益的脱离, 土地缺乏长期投资, 掠夺化经营非常严重, 尤其是土地的集体所有为乡镇、村、组等各级组织向农民层层摊派提供了基础, 也为腐败现象制造了温床。实行土地私有既可有效解决这些问题, 又有利于充分调动农民生产积极性, 形成对土地有效的投入和积累机制以及农产品长期增产 的动因; 三是村民委员会所有说, 认为应确立村民委员会对集体土地的所有者地位, 因为相对于乡、镇和村民小组而言, 村民委员会既非行政机构, 也非最基层的经济组织, 可由其管理和有效协调各村民小组之间的利益, 而且《中华人民共和国村民委员会组织法》第5 条第3 款也规定, “村民委员会依照法律规定, 管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产, 教育村民合理利用自然资源, 保护和改善生态环境。”可见村民委员会享有所有权是有依据的; 四是总有说, 认为我国农民集体土地所有权实际上是多数人共同的所有权, 应将土地全部确认为村民小组成员总有, 总有成员对总有财产的应有份并不具体划分, 永远属于潜在份, 不得要求分割、继承或转让, 这样就将集体利益与其成员利益有机统一在一起, 适合维护集体所有制的巩固和发展。
笔者认为, 上述国有说、私有说及总有说之实现, 须对现有土地的占有、所有关系进行重新划定, 涉及基本制度的调整, 非一日之功, 对本案虽有参考价值, 却并无直接的指导意义和操作可能, 故在此不予讨论。
目前, 在实际工作中最常见的是村民委员会所有说, 如本案第三人所称。但笔者对此说不敢苟同。
首先, 从有关法律规定可以看出, 村委会不具有农村集体土地所有权的主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第8 条第2 款规定,“农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于农民集体所有。”第10 条规定, “农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理; 已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的, 由村内各该农民集体经济组织或者村民小组经营、管理; 已经属于乡(镇) 农民集体所有的, 由乡(镇) 农村集体经济组织经营、管理。”由此可见, 无论是村民委员会、村民小组, 还是村或乡镇农村集体经济组织, 依法享有的只是对农民集体所有土地的经营、管理权, 并不具有所有权, 农村集体土地依法只能由农民集体享有所有权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第5 条第3 款规定, “村民委员会依照法律规定, 管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产, 教育村民合理利用自然资源, 保护和改善生态环境。”这里所规定的, 仍是村委会对农民集体所有土地的管理权, 而土地所有权和经营管理权是两种不同性质的权能。
其次, 从目前农村存在的实际问题看, 村委会不应该享有农村集体土地的所有权。农村集体土地属于农民集体共同所有。但由每个集体成员分散行使所有权却是不现实的, 权利主体的众多很可能导致权利的分化以至弱化, 也会给土地行政管理造成极大不便, 在此情况下, 由村委会在民主决策的基础上, 集中农民集体的意志, 对集体土地进行统一管理和经营, 的确有助于农村集体土地效益的提高和农民权益的实现。
但近年来, 一些农村的村委会不经集体成员同意, 擅自处分集体所有土地并从中中饱私囊, 贪污腐败, 从而引发纠纷, 激化农村社会矛盾的现象越来越严重。此时, 如果再赋予村委会以集体土地所有权的主体地位, 必然会造成个别村委会成员利用职权, 肆无忌惮地剥夺、分割、侵占和非法转让农民实际使用的集体土地, 加剧农村不平等现象, 恶化社会矛盾。故此, 村委会不仅不应该享有集体土地所有权, 而且其对集体土地的管理、经营 权也应该受到更严格、更有效的控制和监督制约。
最后, 从保护农民合法权益的角度, 也不应赋予村委会以集体土地所有权主体资格。根据法律规定, 行政复议的申请人和行政诉讼的原告, 均应为行政机关具体行政行为的相对人。目前, 因具体行政行为影响农村集体土地权益而产生的行政争议, 大多数情况均为农村村民对政府与村委会处分农村土地的一些行为不服而引起, 如果把农村集体土地所有权的主体资格赋予村委会, 则实际使用土地的农民很可能因并非政府行政行为的相对人而被剥夺获得行政救济的权利, 这样不利于对农民合法权益的保护, 也有违保护最广大人民利益的法治宗旨。
综上所述, 笔者认为, 在确定农村集体土地所有权的主体时, 既要考虑农村土地权属的历史沿革, 又要照顾土地利用现状, 还要注意对农民土地权益的保护。享有和行使农村集体土地所有权的主体, 理应是农民集体, 即由全体农村村民作为集体共同所有, 集体所有不分份额, 集体中每一成员的共有份额无法确定, 但每一个共有人在其中都存在应有权益。
村民委员会作为农村基层群众性自治组织, 它可以代表全体村民对集体土地行使经营、管理权, 代表村民意志主张权利, 但它不是所有权人。而且按照《村民委员会组织法》第19 条的规定, 对土地方面涉及村民利益的重大问题, 村委会还必须提请村民会议讨论决定, 方可办理。故此, 当村委会未经村民同意, 或骗取村民信任, 擅自向政府处分村农民集体所有的土地时, 村民完全可以复议申请人的身份, 对政府侵害其土地权益的行为提起行政复议。
另外, 在我国, 农民个人虽然无法在实际上行使土地所有权, 但都有土地使用权, 很难说政府的具体行政行为与集体中的任何一个人没有利害关系, 故此, 从理论上讲, 作为村民个人, 只要有证据证明具体行政行为与其实际享有的集体土地使用权构成利害关系, 就可以提起行政复议或行政诉讼, 以维护自己的土地使用权。但由于对集体土地的权利主张或放弃是事关集体经济组织重大事宜的决定, 为体现公正、防止纠纷及保护最广大当事人利益的考虑, 应实行多数人一致原则, 最好由2/ 3 以上村民协商一致, 以多数村民的名义集体主张权利, 提起行政复议或行政诉讼。而就本案而言, 全体村民作为土地所有权人, 只要认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益, 完全有资格申请行政复议。

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