[摘　要]文章认为,行政法因控权而生,因能够控权而存,因控权的需要而变,亦可能因无权可控或已难能控权而亡。

[关键词]行政法基础;行政;控权论

[中图分类号]DF3　　[文献标识码]A[文章编号]1008-8628(2003)03-0011-02



一、行政法因控权而生

行政法并非与行政同时产生,而是行政发展到一定阶段的产物。实际上,行政乃具有国家强制力的管理活动,它同法律并没有必然的联系。一方面,在“朕即法律”的时代,作为其根据的行政权由专制君主直接授予,而无须由体现民意的法律赋予(事实上,此种法律根本不可能产生);另一方面,行政权的行使以国家强制力为其后盾,根本无须由法律来保证事实现,可以说,行政具有自给性和自因性。正因为如此,在专制与人治的奴隶社会和封建社会,没有一种力量可以约束行政(当时国家统治权之活动仅为行政,司法与立法亦混于其中)。在专制而随意的行政面前,人民的生命和财产无任何安全可言。这便成了资产阶级革命的直接导因。为了反对君主专制、等级特权、恣意行政,资产阶级启蒙思想家提出自由、平等和法治的口号并于革命后,在总结封建专制统治教训和革命胜利经验的基础上,为巩固新生政权,将国家统治权分立为行政、立法和司法,分别由三个不同的国家机构行使,以相互制约,避免专制,同时对于极具强制性的行政权的范围由立法机关制定的法律予以明确规定,从而使行政从一种综合国家意志制定、执行与维持的自因性和自给性的统治活动演变成一种单纯的执行法律的活动。这不仅是当时资本主义经济自由发展的客观需要,而且也是由行政权的性质决定的,因为“行政权具有强制性,而行政权的强制运用可能损害他人的利益”[1],因此,对行政权进行控制和监督,使行政权的运用符合设定其的目的就成为必要,而由体现民意的不同于行政机关的立法机关制定的具有国家强制力的法律来承担这一任务是再合适不过,于是,行政法便产生了。可见,行政法正是为了控制行政权而产生的,这一点在作为两大法系代表的英国和法国行政法的产生历史中都能得到验证。



二、控权的目的和价值取向决定了行政法的内容

行政法作为一个独立的法律部门,它必然要规定种种具体的原则、制度和程序。作为行政法的内容,这些原则、制度和程序无不明显地体现了控制行政权力和维护相对人权利的目的和价值取向。以下笔者拟以美国和法国行政法为例作一简要论述。

在英国,议会在国家政治生活中居主导地位,政府的主要职能是执行议会制定的法律,政府与公民在普通法面前一律平等。正因为如此,著名法学家戴雪(Diecy)认为,保护官吏特权的特别法和特别法院同英国的法治原则不相容,因此,英国没有也不需要行政法。实际上,英国不存在的是法德式的行政法,作为一个法治国家,它必然存在行政法,不过其行政法的控权色彩极浓以至将政府与公民视为完全平等的法律主体而无任何特权性可言。尽管,战后随着社会形态和政府职能的转变,行政权得到极大的扩张(委任立法的增多和行政裁判范围的扩大是其著例),但控权仍是英国行政法的主题。这是因为体现英国行政法精神和实质的从而保持相对稳定的几个基本原则均以控权为其主旨。1、越权无效原则,它是由议会主导这一宪法原则引伸出来的一项行政法基本原则。据此,政府从属于议会,政府活动必须有议会制定的法律的明确授权,并且还应在法律规定的范围内活动,否则便属越权而由法院通过司法审查予以撤消。可见,行政权受到立法权和司法权的严格控制。2、自然正义原则,与越权原则是一项成文法原则不同,作为行政法的一项基本原则,它主要是一些不成文的程序性规则。它要求行政机关作出行政行为应遵循某种正当程序,其中主要包括两项内容,即听取对方的意见和不能作为自己案件的法官。此项原则为行政权设定了更为严格的道德界限,因为它不仅行政机关实现正义,还要求这种正义以大家看得的形式得到实现。3、司法审查制度,即由普通法院适用普通法对违法或不当的行政行为予以审查,为相对人提供救济的制度,它是英国行政法上的一项基本制度。据此,行政行为几乎毫无例外地都要受到司法审查,这便为司法全面监督和制约奠定了制度基础。虽然后来,随着行政权的急剧扩张,争议行政猛增,英国设立了大量的具有行政性质的行政裁判所来审理行政争议,但行政裁判活动已具有准司法性质,对行政权能予以充分制控,更何况行政裁判所的裁决最终也要受到司法审查。

至于法国行政法,不独戴雪有如上述误解,多数学者均认为,法国行政法是以公共权力或公务或公共利益为基础来构建的,它是否就是为维护行政权难说,但它至少不是为控制行政权而存在的。笔者以为,这仍是对法国行政法的误解。法国的政体是总统制共和制,行政权在国家政治生活中居于主导地位,但是,三权分立仍是其基本的宪政原则。据此,行政机关的一切活动都应符合立法机关的制定的法律或者有立法机关的明确授权。此外,法国行政法上最基本的制度即行政法院制度,同样是基于三权分立的原则,但同英国人的逻辑却截然相反。在法国人看来,三权分立就意味着行政自治,行政争议应由行政机关自行解决,而不宜由司法机关插手。于是法国便在普通法院之外在行政系统内部设置了一套相对独立于行政机关而又不同于普通法院的行政法院系统。尽管如此,行政法院的独立性不应受到置疑,因为无论从其人员配备还是从其程序设置来看,它都具有了充分的司法性,能够对行政案件做出不偏不倚的裁决。就此而言,法国的行政机关仍然必须在立法机关制定的法律内活动,仍然要受到严格的司法审查。



三、控权的需要决定了行政法的发展演变

行政法在应控权的需要产生之后,随着行政权的演变,也经历了一个发展演变的过程,这一过程亦贯穿了控权这一主旨。以下将以美国和法国行政法的演变为例作一扼要的阐述。理论界一般认为,美国行政法大抵经历了以下三个时期,即二十世纪二十年代至三十年代,三十年代至四十年代,四十年代至今,这三个时期的主要问题分别是委任立法,司法审查和行政程序。笔者以为,在此之前,美国行政法就已产生,不过它奉行的是严格控权主义。由于当时行政权非常有限,也无特别法典专门就行政事项作出规定,是以有此误解。实际上,在独立战争胜利以后,美国宪法确定的一系列原则中就有行政法的基本原则,如合法性原则,有限政府原则等,对于政府权力和人民权利的界限也有明确的规定。这一切应被理解为美国行政法的发端,即发端于控权。随着自由资本主义向垄断过渡,为克服社会经济生活中出现的大量问题,政府开始广泛干预社会经济生活,行政权得到极大扩张,其中“独立管制机构”的出现便是其著例。这种被称为拥有“第四种权力”的机构拥有制定、执行规章和解决纠纷的权力,可谓集立法权、行政权和司法权于一身,但是它却隶属于行政首脑——总统,这项同三权分立原则似乎相悖的行政立法权(也称委任立法权),源自国会或总统的授权,要受到国会制定的法律准则的约束,同时也是司法审查的对象。可见委任立法并非真正的立法,而仍是一种要受到立法和司法严格控制的行政活动。自罗斯福新政以来,这种独立管制机构更是大量涌现,行政权得以进一步扩张。为了有效地控制这种无所不在且极易被滥用的行政权,司法审查便成了这一时期美国行政法的主题。作为美国行政法上的一项基本制度,司法审查制度的目的就在于控制行政权和维护相对人权益,其重要性的提升正体现了当时控权的迫切需要,这一点自不待言。惟行政程序,源自美国宪法的一项基本原则——正当程序原则,它要求,一个合法有效的行政行为应遵循一些基本的程序,否则,无论实体结果正确与否,均属无效,因为它无法排除不公正的合理怀疑,公正不能以大家看得见的形式得到实现。由于程序具有中立性和参与性等特征,现今已成为控制行政权的重要途径。可见,控权的实际需要决定了美国行政法从严格控权主义委任立法阶段,再到司法审查阶段直至最后的行政程序法阶段的演变历程。

法国行政法的基本内容是由行政法院的判例所形成的一系列原则、规则组成的。法国行政法院在判断案件的性质进而决定是否受理的过程中先后采用过两种标准,即公共权力标准和公务标准,这也在一定程度上反映了法国行政法的发展轨迹。根据公共利益标准,凡行使公共权力的行为均属行政行为,由此引起的案件为行政案件,由行政法院主管。该标准适应了当时行政权较狭窄、有限、特征较明显的情况,从而为行政法院审理行政案件提供了一个切实可行的标准,能实现对行政权的有效控制。然而,到十九世纪末,行政机关的活动已大大超出了行使公共权力的范围,有不少活动并非行使公共权力,但却是为了满足公共利益的需要而提供服务的行为,对此,行政法院也予以受理审查。为适应现实的需要,波尔多大学教授狄骥在行政法院审判实践的基础上提出了“公务说”标准,从理论上作出了科学的解释,从而使行政行为扩充为公务行为,适应了行政权扩大后对行政权进行有效控制的需要。该说至今仍在法国行政法学界居统治地位。虽然又受到了一些新情况的挑战。

综上所述,行政法的发展演变,是随着行政权的发展演变,控制行政权的实际需要发生变化的结果。

另外,关于行政法的消亡,如前所述,行政法乃控制行政权之法,因此,只有当行政权消亡而无权可控或行政权无须控制而能良好运行或出现较法律更好的控制手段时,行政法才可能消亡。行政权的消亡和出现较法律更好的控制手段在可以预见的将来是不可能的,而行政权无须控制便能良好运行则是完全不可能的,因为行政权天然地具有扩张性,不受制约的权力必然走向腐败。



[参考文献]

[1]张尚鹜主编.走出低谷的中国行政法学.中国政法大学出版社,1991年版,第696页.

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