摘要:教学改革是核心。它对高校财务管理表现出同源性、牵引性、独立性和双向制约性特征。教学改革是有投入和产出的,重构与之相适应的财务管理机制应立足于核心、协调、重点和成本效益原则;主体内容包括改革预算管理制度,实行绩效预算、协调预算,推行项目管理和成本化管理。
关键词:教学改革;财务;绩效预算
中图分类号:Ｇ647 文献标识码:Ａ 文章编号:1003-2614(2002)04-0063-03
教学工作始终是学校的中心工作,教学改革又始终是教育改革的核心。教学改革涉及教育思想、教学体制、人才培养模式、教学内容、教学方法等方面的内容,是教育改革中最深层次、触及“神经系统”的改革。改革是有投入和产出的。为提高学校有限资金的使用效率和评估改革所发挥的基础性和长效性的作用,有必要探讨教学改革与财务管理的关系、影响和协调机制。
一、高校教学改革和财务管理的关系
教育改革中流行着这样四句话:教育思想和教育观念的改革是先导,体制改革是关键,教学改革是核心,教育体制改革中管理体制改革是重点和难点。这在一定程度道出了学校教学改革与财务管理体制的关系,但这只是地位关系,不是本质关系。教育与经济的关系是教育经济学研究的基本问题,表现在全部教育过程中,表现在各个方面。按照教育经济学的观点:一方面经济对教育有决定和制约作用;另一方面教育对经济有促进和制约作用。教学改革和财务管理的关系是这一关系的微观表现。但教学改革是有投入与产出的教育活动,毕竟不是物质生产过程,也不是社会经济运动过程,而是以培养人才为中心、提高教学质量为目标的教学关系的调整和变革。它的确立、推进和变革,必须遵循教育、教学规律,远不能简单套用经济与教育中决定与被决定关系,其特性表现为同源性、牵引性、独立性和双向约束性。
1 同源性
高等教育体制改革的目标是逐步建立政府宏观管理,学校面向社会自主办学的新体制。为了适应这一新体制必须进行教育思想观念、教学、管理体制等一系列改革。教学改革是教学领域的改革,其根本目的是不断提高人才的培养质量。它包含培养模式、教学内容、教学方法、专业设置、学科结构和教学管理等方面的内容,是高等教育改革的重点,属于精神层面的改革。财务管理体制改革是校内管理体制的改革,其核心是理顺关系、转换内部运行机制,运用正确的政策导向、思想教育和物质手段及杠杆效应,依法筹措资金,统筹安排资金,提高资金使用效益。它涉及决策机制、执行机制、咨询机制和监督反馈机制等多方面的内容,最终目的同样是服从并服务于人才培养,属于管理层面的改革。因此,无论教学改革还是财务管理制度改革都是以学校为平台的不同层面的微观改革,均是以落实培养人才为中心,提高教育教学质量为目的的改革。它们同在一个舞台上高歌,以同一个中心演绎,为同一目标前行。
2 牵引性
改革是有投入与产出的变革活动。教育的进行,学校改革的推进,必须以经济提供的资源为条件,否则便无法进行。教学工作是学校的中心工作,学校的财务管理应服从和服务于教学这个中心,自然也就应服从和服务于教学改革,并且教学改革对财务管理有强大的牵引作用。表现在:(1)教学改革的范围、内容、形式、力度和速度会改变学校资金的流量和流向,从而引发资金来源渠道和支出结构的拓展与调整;(2)教学改革促进财务管理体制和机制的改革。教学改革的推进和提升会对学校财务管理的预算管理、监督控制体系、技术手段和服务方式产生影响。例如,学分制的推进就促进了财务管理系统的变更、技术手段的更新、服务方式的调整及服务水平的提高,从而推动和促进了财务管理改革。(3)教学改革成果的推广使用提高了财务管理的效益。教学改革的推进促进教学资源的优化配置,激活教学要素,成果的推广会提高办学水平和教学质量,从而提高教育投入的经济效益和社会效益。
3 独立性
体制问题实质是资源配置方式问题,它关系着稀缺资源合理有效的配置。在一定时点上,学校总资源中能够配置给教学改革资源的多少,最终取决于学校的财务水平。但是高校教学改革不会囿于或听令于资金状况,它有其必然的内动力,即社会和经济发展对高级专门人才的需要,以及广大人民群众日益增长的对高等教育和科技的迫切要求。同时,教育毕竟不是经济活动,学校也不是营利机构,市场经济条件下的教育资源配置方式的改革,还必须根据教育的性质和规律来确定,教学改革也必须植根于教育的自身规律。
4 双向制约性
财务是教学改革的物质基础。财务状况和水平制约着教学改革的范围、力度、速度和结构,最终影响到改革的质量和效益。高校教学改革是一场解放高等教育生产力的综合配套工程,它也影响并制约着财务管理。一方面,通过深化教学领域的改革提高教学质量和办学水平,培养大批适应新世纪需要的各类专门人才。另一方面也促进了财务管理的管理思想、管理组织、管理手法和方法及管理水平的提高。可以说教学改革与财务管理具有“双向制约性”,这是各高校重视教学改革的重要理论依据。
二、高校教学改革对财务管理的取向点
对高校财务管理是以保证开展教学、科研、行政管理等业务活动和完成国家赋予的工作任务的资金需要。它具有预算管理的先导性、较强的政策性、广泛的社会性和管理办法的多样性特点。随着市场经济体制的建立和发展,高校改革也在向纵深推进,原有的财务管理制度间的矛盾冲突也日益增多。必然要求重构一个与深入教学改革相适应的财务管理机制和环境。这个机制和环境应立足于以下原则。
1 核心原则
要全面提高教学质量,培养社会需要的高素质专业人才,必须以深化高等教育改革为动力,在高校改革中体制改革是关键,教学改革是核心,组成一首和谐动听的“协奏曲。”
高校的财务管理体制和资金运作的方式应确立和体现这一核心地位,在资金的筹集、分配、使用、控制等方面坚持核心原则,为深化教学改革营造良好的财务管理环境和充实的物质基础。
2 重点原则
高校的财务管理是高校发展的重要保障,具有举足轻重的地位。然而对于我们这样一个穷国办大教育的现状,针对目前的经济发展情况来分析,特别是分级办学体制的推行,在短期内很难指望高教校育投资有令人满意的增加,国家和地方的资金投入与高校教育事业发展对资金的需求矛盾将长期存在。加之教学改革涉及教育思想、教学体制、人才培养模式、学科专业设置和教学管理等一系列的内容,牵涉面广、形式多样、因素众多。这就要求高校应合理利用有限的资金,集中力量办大事,调动资金搞改革,本着统一规划、突出重点、兼顾一般的原则,调动学校的多方面的资源,集中资金并控制和调节资金的流量和流向,保证学校重点教改项目的资金投入力度和速度,增强现实支付能力。从而优化资源配置,提高资金使用效益,形成教学改革和资金循环的可持续发展能力。
3 协调原则
高校教学改革与财务管理之间存在着互相依存、互相制约的关系,并由于高校财务管理涉及到高校的教学、科研、人事、物资、后勤等各个方面,渗透到高校办学过程的各个领域,具有牵一发而动全身的特点。因此教学改革与财务管理应建立协调机制。这种机制至少应包括这样的内容:(1)财务管理投入资金的规模和增长速度应与教学改革的力度和速度相适应,一般投入教学改革资金的增长速度应快于学校教育经济的增长速度。因为教学是中心,教学改革是核心。(2)财务管理的方法和手段应与教学改革项目相匹配。在项目的立项、审批、推进、经费支出和监控的程序与权限上,应与项目的大小、周期的长短和基础性、重要性程度相协调,采取“确保重点、放开一般”办法,营造良好的管理环境。(3)与其他支出相协调。教学改革资金是重要的,其他正常支出也是不能忽视的。
4 成本效益原则
“最小———最大”被马克思称为政治经济学的一个“精彩的命题”,它是指以最小的劳动消耗取得最大的劳动成果,即以最小的投入而取得最大的产出。高等教育培养的人才是生产力中最活跃的因素之一,用于发展高等教育的投资是生产性投资,应该讲求“最小———最大”。教学改革是提高教育教学质量和办学效益的重要手段,同样存在着成本与效益的问题。鉴于高校教学改革成本的不可完全回收性、基本必要成本与质量附加成本的可变性、成本与效益在时间上的迟效性、成本与效益在人群上的不完全对称性等特点;产出又是多元的、复杂的和难以用价值量化的,从而其成本效益的评估不好用绝对效益的方法,只能作相对比较,因此,评估方法的设计要力求操作简便,利于数据收集和有实用性。
三、重构推进教学改革的财务管理机制
学校管理体制是影响教育效率的微观的、操作性的因素。只有积极探索高校财务管理的规律,形成社会主义市场经济体制下与教学改革相适应的、科学的财务管理机制,才能有效推动高校各项事业的蓬勃发展。
1 改革预算管理
高校的各项财务管理工作主要是围绕着单位预算而展开的,可以说预算管理是财务管理的中心,在高校财务管理中起着主导作用,抓住了这个“牛鼻子”,就能很好地提高财务管理的效率和效益。因此,教学改革要寻求充足的经费支持并有效地利用,必须把改革预算管理作为切入点。这种预算管理改革应包括三项内容:(1)预算单列。新颁布的《高等学校财务制度》规定是学校的收入和支出一律纳入预算管理,为了确保教学改革持续推进,建议将教学改革经费作为一个独立的科目,实行单独预算、专项开支、独立核算。(2)绩效预算。对每一个教学改革项目应评估其投入的人力资源、物力资源和财力资源效益,以充实和修正预算,进行滚动支持。(3)引入协商预算方式。《高等学校财务制度》规定学校预算要体现“大收入、大支出、大口径和大管理”的思想,以加强各级资金收支的管理,但如果没有具体职能部门的严格管理和运作,校财务实现资金的整体调控是不现实的。同时,教学改革的实际效果是难以完全计量的或至少是有争论的,并不是那样完善和合理,也需要相应的职能管理部门参与咨询和评价,才能在内部资源再分配上作出更加合理的预算决策。
2 设立教学改革基金
为弥补预算资金开支之不足,可采用自筹资金、接受捐赠资助、公关策划、奖项命名等多种渠道筹集资金,设立教学改革专项基金,用于支持、资助和奖励及推广教改项目,推动教学改革深入开展。
3 实行项目管理
学校的重点投资、专项经费,要较快地高效地发挥作用和提高经济效益,实行项目管理是一种较好的做法,高校教学改革项目也不例外。这可以从三个方面来设计和运作:(1)建立教学改革立项制度,并制定相应的管理办法,以有目的、有组织、有计划地开展教学改革,形成改革合力。该办法应明确申报程序、立项范围、审批权限、经费与政策支持、阶段检查与总结、成果鉴订、奖励与推广等方面的具体内容。(2)项目人负责制。为了体现高校事权与财权统一的原则,应下放项目管理和开支权限,实行项目负责人制度,明确界定各级领导与项目负责人的经济权限和应承担的职责。(3)合同拨款制。这是立项制度的延伸,凡重大教学改革项目实行校内公开招标,中标后项目负责人与学校签订合同,财务部门按合同拨款,具体经费开支执行项目负责人“一支笔”审批、财务监督的管理办法。为确保这“三制”的有效实施,财务和有关业务管理部门应对项目实行动态跟踪管理,监控和评价项目实施进程和效果,以便作出加大、继续、终止、取消该项目的决定,提高项目效率。
4 实行成本化管理
高校教学改革作为一种以提高人才培养质量为目的的社会实践活动,必须以投入为前提,以产出为终结。在教育活动中,教学改革的产出是多元的、复杂的,它有有形的、也有无形的,有物质的、也有精神的,有空间的、也有时间的,难以用价值量化;而投入的人力、物力和财力是有形的,可以用价值计量的。因此,可以采取控制成本的办法来提高项目效率和财务管理水平。教学改革成本有多种分类和计量办法,最简单和便于操作的是单项成本和综合成本,从而可用单项成本评估和综合成本评估来实行成本化管理。单项成本评估是指教学改革过程中某种投入要素或某项支出而形成的成本评估。如人力投入形成的人员成本,固定资产投入形成的固定资产成本等。综合成本评估是指学校对教学改革项目整体投入的人、财、物等各项成本之和的评估。其中单项成本评估对于分析教学改革成本结构,提高教学资源利用效率有重要价值,因而在实际工作中经常使用单项成本结构的两个重要指标———直接成本占总成本的比例、间接成本占总成本的比例来辅助评估。
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